Acciones constitucionales y gasto público
| Autor | Luis Ignacio Betancur Escobar |
| Páginas | 93-109 |
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En 1909 la Cámara de los Comunes británica aprobó un programa, fuerte para la época, que impuso cargas tributarias a los ricos con el fin de financiar gastos para los pobres. Éstos fueron los primeros pasos hacia el Estado Bienestar, siguiendo la senda trazada por Bismark en Alemania treinta años atrás. La Cámara de los Lores negó su aprobación, y creó con ello una crisis política de gran magnitud. Después de dos años de numerosos incidentes, incluyendo dos Elecciones Generales, los Lores asintieron, pero una ley comenzó a quitarles influencia en las leyes sobre impuestos y gastos (“Money Bills”) hasta negarles cualquier injerencia en ellas tres décadas más tarde. El principal argumento fue el de que los Lores ocupan su puesto en la Cámara por herencia o designación y no por elección popular.
Los integrantes de la Rama Judicial colombiana reflejan sustancialmente mucho mejor la composición social e intelectual de la sociedad, pero tienen en común con los Lores el no ser elegidos por el pueblo.
Trabajo en el Área de Derechos Inhumanos, por lo que puedo permitirme análisis políticamente incorrectos. Pienso que las distintas Acciones introducidas en la Constitución de 1991 no deben permitir que se ordene gasto público. Aquí voy a analizar en particular las Populares y la de Cumplimiento.
El ecologista y biólogo norteamericano Garret Hardin escribió en 1968 un artículo denominado “The Tragedy of the Commons” para la Revista Science (1968), en el que expuso la situación de usos comunales de recursos agotables que permiten a cada individuo beneficiarse al máximo, con la ventaja para ellos, de no incurrir sino en una fracción de los costos porque éstos son sufragados por la comunidad. En consecuencia, el deterioro y la disminución del bien así explotado perjudica a todos a la hora de la verdad, pero nadie es responsable.Page 94 Hardin hacía referencia principalmente a problemas demográficos, y analizó los “potreros comunales” y la pesca.
Con el tiempo, varios economistas han traído las características de estas situaciones al gasto público. En Colombia el pionero en esta materia fue Eduardo Wiesner, Director de Planeación Nacional y luego Ministro de Hacienda. Wiesner había expuesto una tesis similar en una conferencia con el sugerente título “El origen político del déficit fiscal en Colombia” en 1982, en la que dijo:
La esencia del origen político del desequilibrio fiscal radica (…) en el nivel de percepción que en un momento dado tenga una comunidad sobre el riesgo que corre su patrimonio colectivo. En la medida en que se perciba el desequilibrio fiscal como un peligro remoto, que no amenaza hoy la seguridad de nadie, será muy difícil obtener apoyo político para tesis que, frente a intereses inmediatos y tangibles, promulgan la disciplina, la consistencia, la eficacia en la asignación de recursos, y la calidad de las políticas económicas. (Wiesner, 1982).
Analistas como Juan Carlos Echeverri, entre otros, han enfatizado las similitudes entre los manejos comunales de Hardin y el que se hace del presupuesto en el país (Echeverry, Fergusson, Querubín, 2004; IBD, 2005). Aunque Hardin en cierta manera fue un pesimista al describir sin ofrecer soluciones, su exposición ha servido en muchos campos para proponer cómo enfrentar la “tragedia”. Una de ellas es la Regulación, y en el terreno del gasto público es, sin duda, el mecanismo más adecuado.
En forma simple, uno puede afirmar que los recursos fiscales son agotables porque ningún país, por rico que sea, puede contar ilimitadamente con todos los dineros que quisiera emplear. Sin embargo, hay una diferencia notable con otros recursos finitos como los naturales porque el Estado –cualquier Estado– pareciera poder crear indefinidamente dinero, utilizando tres tipos de soberanías: la Tributaria, la de Emisión y la de Endeudamiento.
Utilizando sus atribuciones puede decretar impuestos en cualquier momento y prácticamente sobre todo tipo de sujetos y actividades. PuedePage 95 emitir moneda en las cantidades que requiera, y puede tomar tantos créditos como banqueros e inversionistas quieran entregarle –para no hablar de la facultad más tributaria que otra cosa de decretar empréstitos forzosos–. Como si fuera poco, puede igualmente repudiar la deuda. Salvo el del repudio, si tales mecanismos se usan con prudencia, son indispensables; sin embargo, un uso imprudente de cualquiera de ellos conduce en un momento u otro a situaciones sociales que perjudican, principalmente, a los pobres.
Entre los países de América Latina, Colombia tiene una historia de cien años de prudencia. Una de las razones inmediatas son las reglas sobre el gasto público. Sin entrar en todos los detalles, antes y después de la Constitución de 1991 se exige un tipo de Ley superior a las demás leyes, Ley Orgánica,1 que establece cómo se elaboran, discuten, aprueban y ejecutan los presupuestos públicos en los niveles nacional y territorial.
Particular énfasis hay que darle, para el propósito de esta ponencia, a los principios de legalidad del gasto, de anualidad de los presupuestos, de universalidad y al carácter de “autorización máxima” que tienen las apropiaciones que se incluyan en cada ley anual del presupuesto o de las Ordenanzas Departamentales o Acuerdos Distritales y Municipales. Con respecto a la legalidad del gasto, la Constitución dispone:
Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
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Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
En el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto Ley 111/06, se dispone:
Artículo 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.
Artículo 15. Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto.
Estas normas exigen que todo lo que se gaste debe estar previa y expresamente incorporado como una apropiación en el Presupuesto Anual y, a la vez, que órdenes de gasto contenidas en leyes distintas –incluida la propia Ley del Plan– sólo podrían volverse efectivas si están en la Ley Anual.
Así que, cuando en una ley cualquiera se habla de que “se gastará”, “se destinará”, se “aportará”, pese a su redacción imperativa y categórica, es apenas una base, necesaria sí, pero insuficiente para que los recursos se giren al beneficiario. Al mismo tiempo, significa que la ley del presupuesto anual no crea los gastos, por lo que algunos la denominan “ley adjetiva”.
Es de singular importancia agregar que aun cuando una partida esté incluida en la Ley Anual de Presupuesto, todavía no tiene que ser irremediablementePage 97 ejecutada. Para que así sea, el Ejecutivo nacional o territorial tiene un margen de discrecionalidad puesto que se trata de “apropiaciones máximas de gasto”.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto dice: “Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva”.
Para el caso concreto de las Acciones de Cumplimiento, el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393/97 impide que por esta vía se ordenen gastos públicos: “Parágrafo. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”.
Con base en las reglas orgánicas citadas, la Corte Constitucional es bien clara –aunque no por unanimidad– al declarar exequible el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393/97:2
Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.).
Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que...
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