Actualidad de la regionalización chilena
| Autor | Benoît Delooz |
| Cargo | Docteur en Droit public de l’Université de Toulouse 1 Capitole (France) |
Artículo de reflexión, 2) título del proyecto de investigación del cual se deriva: Fondecyt Iniciación Nº 11160082: Teoría y práctica jurídica de la acción territorial conjunta. Bases para un nuevo paradigma jurídico de la Descentralización, con especial relevancia para Chile 3) grupo de investigación y línea: Ciencias Jurídicas y Políticas; 4) nombre del investigador principal: Benoît Delooz Brochet; 5) FONDECYT; y 6) fecha de terminación de la investigación: 31 de octubre de 2019.
En enero de 2018 se publicaron dos importantes leyes para la regionalización chilena1, que sin duda marcarán un punto de inflexión en la historia de la administración territorial del país, caracterizada como ultra centralizada y ultra presidencial (Godoy, 2003). El retorno a la democracia ha logrado un progreso significativo con respecto a los dos niveles de administraciones territoriales descentralizadas que son los municipios y las regiones. Sin embargo, es este el que, durante los últimos veinte años, ha sido objeto de los más grandes trastornos, por inscribirse en un movimiento internacional de regionalización y de “metropolización” de la acción pública. Este trabajo se limitará a la segunda de estas leyes, porque es sin duda, la más importante y su propósito será analizar críticamente las principales novedades que introduce en la administración territorial del Estado chileno.
En este sentido, esta ley otorga a las regiones relevantes competencias nuevas, inscribe definitivamente en el país la administración de las áreas metropolitanas y proporciona un nuevo mecanismo de transferencia de competencias (II). Sin embargo, esa profundización de la regionalización no es la descentralización que pretende ser (III), y las reformas pendientes son importantes. Para entender mejor los avances de la regionalización chilena, como sus deficiencias, parece útil recordar brevemente la historia de la descentralización chilena (I).
El Estado chileno entra en la categoría de Estado de derecho, pluralista, democrático y liberal, y se define como unitario y con pretensión descentralizadora. Así, la Constitución chilena, en su artículo 3 precisa que:
El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional2. (Const. Art 3)
Históricamente, podemos destacar para el Chile republicano, un primer periodo entre la independencia y el golpe de Estado de 1973 (A), y uno contemporáneo, desde dicha fecha hasta hoy (B).
Autores como Salazar (1998), distinguen una crisis política del sistema (centralista) colonial y post-colonial, que se expandió de 1808 hasta 1829 más o menos, y marcada por el voto del Congreso de 1826 de ocho leyes relativas a la implantación del sistema federal en Chile. Hay que recordar que la primera, aprobada por cuasi unanimidad, declaraba: “La República de Chile se constituye por el sistema federal”3, y se dividió al país en ocho provincias4. La Ley de 26 de julio de 1826 decidió que los Cabildos convocaran a elección popular de sus Gobernadores, como la creación de las Asambleas Provinciales, conformadas por diputados elegidos por el pueblo cada dos años5. Estas Asambleas estaban dotadas de facultades legislativas y administrativas, que les permitían, entre otras, nombrar los jueces letrados, imponer nuevas contribuciones, organizar las milicias y crear municipios.
Después del fracaso de este intento federalista, la Constitución6, de orientación liberal, de 1828, inspirada en las constituciones francesas de 1791 y 1793 y en la Constitución española de 1812, buscó disminuir el poder del presidente de la república otorgando a las provincias una amplia autonomía, pero a partir de 1829-30 los poderes ?en nombre de la lucha contra el estado de anarquía y de desorganización en el cual vivía el país? se concentraron para reforzar el poder central y debilitar la autonomía de las comunidades locales. La Constitución chilena de 1833 que regirá el país por varias décadas garantizó un gobierno fuerte, centralizador y basado principalmente en la figura del presidente de la república.
En 1854 fue promulgada la primera Ley Orgánica de las Municipalidades (Illanes, 1993), pero ella solo reforzó la centralización, al subordinar las corporaciones municipales a la autoridad de los gobernadores e intendentes, funcionarios nombrados por el presidente de la república7. Luego, y a pesar de la victoria militar y política en contra de los “estallidos provinciales” (Saldaña, 2010) de la década de 1850 por parte del gobierno del presidente M. Montt y del General M. Bulnes, el tema de la “descentralización del Estado” se instaló en el debate político entre 1860 y 1925. G. Salazar tiene una mirada muy crítica tanto de la ley de 1854 como sobre la Ley de la Comuna Autónoma de 18918.
En lo que concierne a la primera, estima que esta:
Mantuvo en el texto legal la cuasi totalidad de las facultades y atribuciones del viejo cabildo colonial (educación, salud, policía, desarrollo, obras públicas, etc.), pero, al mismo tiempo, anulaba su autonomía (los alcaldes pasaron a estar en todos los ámbitos bajo el control del Intendente, nombrado por el Presidente, quien además controlaba las elecciones) y redujo sus recursos fiscales y económicos a un punto tal que anulaba igualmente su capacidad operacional. (Salazar, 1998, p.12)
En cuanto a la segunda, reconoce que fue “sin duda, la más osada y la más democrática de las leyes municipales chilenas” (Salazar, 1998, p.17), puesto que concedía a las comunidades locales una gran autonomía política, no solamente para designar sus autoridades, sino que también para decidir sobre sus programas de regulación, inversión y desarrollo. Pero también considera que “constituyó la piedra angular del parlamentarismo anti-democrático y neo-centralista” que permitió al Estado absorber la emergencia de la sociedad civil del fin del siglo XIX. Los intentos posteriores de 19089 a 192410, pasando por el movimiento de 191411, no lograron consolidarse y lo mismo ocurrió luego de 193212, a pesar de la promulgación de una nueva Ley Orgánica de Municipalidades de 193413, con la aceptación de la doctrina municipal establecida por C. Ibáñez del Campo. A esa época del neo-centralismo (1932-1942), sucederá el apogeo del centralismo democrático (1942-1973).
Tratándose de la constitución de 192514, si bien los constituyentes mostraron una clara tendencia a buscar mecanismos que liberaran el país de centralismo excesivo, se mostraron en cambio desconfiados en cuanto a la creación de entidades territoriales dotadas de atribuciones propias. A pesar de su deseo de descentralizar, no tenían, según Bulnes de Granier, una concepción clara del camino que se debía seguir (Bulnes de Granier, 1998). De hecho, si la medida faro de la Carta de 1925 en términos de descentralización era la creación de Asambleas Provinciales, ellas jamás vieron la luz porque la ley orgánica prevista a tal efecto nunca fue votada y quedó así solo como una disposición programática.
Durante los últimos 50 años ha sido impulsada una reorganización administrativa en Chile. Así, la dictadura, mediante los Decreto Ley (DL) nº 573 de 1974 y nº1289 de 1976, reorganizó territorialmente el país creando 13 regiones y 51 provincias15.
Las reformas del periodo 1973-1989 definen la actual división político-administrativa del país e instalan una importante innovación en materia de atención primaria de salud y educación pública, pre-escolar, primaria y secundaria16. A partir de los años 90, los esfuerzos se concentran sobre la generación de espacios de descentralización política, sobre la inyección de nuevos recursos a los niveles desconcentrados del aparato de Estado y a la dotación de instituciones y atribuciones adecuadas a nivel regional. Las medidas a favor de la autonomía de los entes territoriales se inscriben en un intento de superar la página de la dictadura pinochetista. Recordemos que las elecciones municipales habían sido suprimidas para las grandes ciudades, y los alcaldes eran nombrados directamente por la Junta militar17. Uno de los avances más importantes es, sin ninguna duda, el proceso de democratización que comienza formalmente en 199218, con la elección de los alcaldes y de los concejales por sufragio universal.19
Por su parte, la Reforma Constitucional de noviembre de 1991 (Ley nº 19.097) corresponde a un momento clave en materia de descentralización regional, pues crea los gobiernos regionales, sustituyendo el art. 100 de la Constitución Política de la República (en adelante, CPR). En ese contexto, desde entonces:
Los gobiernos regionales han de conceptualizarse, asimismo, como autonomías constitucionales, atendidas las circunstancias de que su creación emana de la Carta Fundamental, que sus funciones y atribuciones están establecidas también en el Código Político, que su Consejo, órgano colegiado de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, está formado por miembros elegidos por los concejales de la...
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