Auto nº A. 059/24, Corte Constitucional, 31-01-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-059/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

(...) Con fundamento en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir un proceso promovido en contra de la Adres, relativo a la devolución de aportes parafiscales al sistema de seguridad social en salud, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 059 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4417

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta^[1], profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Cooperativa de Ahorro y Crédito San Luis (Coosanluis) interpuso una demanda contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres). Busca que el juez declare la nulidad de los actos fictos que negaron la devolución de aportes realizados en 2017 y 2018. Argumentó que estas cotizaciones se hicieron sin sustento jurídico para dicha obligación. Solicitó al juez ordenar la devolución de las cotizaciones, con intereses, por parte de la Adres o, alternativamente, que dicha devolución la hagan Coomeva EPS, Sura EPS, Salud Total y otras empresas promotoras de salud.

2. La demanda se basa en solicitud previa del 20 de diciembre de 2021 en la que la demandante pidió a la Adres la devolución de dichos rubros. Explicó que al ser una entidad cooperativa no tiene obligación de pagar aportes parafiscales y cotizaciones en salud desde el 2017. Lo expuesto, con base en la interpretación que realizó de la sentencia del Consejo de Estado del 30 de julio de 2020^[2], que en su concepto “dejó claro que el hecho de pertenecer al Régimen Tributario Especial y no requerir la calificación, hacía que desapareciera la obligatoriedad del pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social en Salud, con lo que se refuerza [su] tesis de que desde la expedición de la Ley 1819 de 2016, artículo 65, se exoneró a las cooperativas de esta obligación, pues estaban excluidas de la excepción que realizó esta norma al indicar que “Las entidades calificadas en el Régimen Tributario Especial estarán obligadas a realizar los aportes parafiscales y las cotizaciones (…)”.

3. La Adres, mediante Resolución N° 00260 del 8 de febrero de 2022, indicó a la demandante que no era procedente la devolución de los aportes, porque superaban los términos contemplados en la norma vigente para tal fin. Inconforme con la decisión, el 24 de marzo de 2022, la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del mencionado acto administrativo, sin que los mismos hubieran sido resueltos.

4. Decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa. El expediente fue repartido al Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Esa autoridad, en auto del 25 de octubre de 2022 declaró su falta de jurisdicción e indicó que el estudio del proceso le corresponde al juez ordinario, en su especialidad laboral. Se basó en el Auto 935 de 2021 de la Corte Constitucional que establece que la jurisdicción contenciosa administrativa abordará casos en los que (i) esté involucrado un empleado público y (ii) su régimen de seguridad social sea administrado por una persona de derecho público. De lo contrario, en aplicación de la cláusula general de competencia será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la que conozca de los demás procesos relativos a la seguridad social.

5. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, en auto del 18 de mayo de 2023, rechazó el conocimiento del asunto por falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de competencia ante la Corte Constitucional. Indicó que lo pretendido por la parte demandante se refiere a un litigio surgido con ocasión de las obligaciones establecidas mediante un procedimiento administrativo adelantado por la Adres. Lo anterior, en relación con el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa, lo cual deberá resolverse exclusivamente por la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme las reglas estudiadas en los autos 389 de 2021 y 1165 de 2021.

II. CONSIDERACIONES

6. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas del Auto 155 de 2019 proferido por esta Corte para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo debido a que existe una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, que niegan ser competentes para resolver la demanda. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo en tanto existe una causa judicial activa en la que la Coosanluis busca la nulidad de un acto administrativo ficto o presunto de la Adres. Tercero, satisface el presupuesto normativo porque ambas autoridades plantean una disputa legal y jurisprudencial relacionada con la competencia. De un lado, el juez administrativo señala que, de acuerdo con el Auto 935 de 2021, esa autoridad conocerá de esta clase de procesos cuando: (i) está involucrado un empleado público y (ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público. Como lo anterior no se cumple en este proceso, se debe acudir a la cláusula general de competencia y enviar el proceso a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De otro lado, la autoridad ordinaria laboral afirmó que le corresponde estudiar la presente demanda al juez contencioso administrativo, conforme los autos 389 y 1165 de 2021, en los cuales la Corte indicó que en tales litigios se encuentran comprometidos procedimientos administrativos de la Adres.

7. Reiteración del Auto 051 de 2023^[3]. En esa providencia, la Sala Plena expuso el alcance del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para efectos de activar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en lo relacionado con las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en que participen las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Señaló que esta regla general de competencia habilita a los jueces de lo contencioso administrativo para conocer de un amplio espectro de conflictos en el que estén vinculadas entidades públicas, así como particulares en el ejercicio de funciones administrativas.

8. Explicó que los procesos en los que se discute la nulidad de las actuaciones que declaran la improcedencia de la solicitud de devolución de aportes al sistema de seguridad en salud y su reembolso por parte de las EPS y la Adres, son de competencia del juez administrativo. Lo expuesto porque (i) se relaciona con recursos que tienen el carácter de parafiscales, por tanto, el recaudo y la administración de estos obedecen a funciones públicas delegadas y reconocidas a las EPS y a la Adres; (ii) la demanda gira en torno a la nulidad de decisiones proferidas en el marco de un proceso administrativo y en el ejercicio de funciones de la misma naturaleza, que tienen que ver con la devolución de recursos que son de naturaleza pública. Bajo ese entendido, concluyó que las controversias relacionadas con este asunto habrán de ser conocidas por el juez de lo contencioso administrativo. En conclusión, por tratarse de actos sujetos al derecho administrativo, que involucran a una entidad pública y particulares en ejercicio de función administrativa.

III. CASO CONCRETO

9. La jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín es el competente para decidir el presente asunto, conforme la regla de decisión contenida en el Auto 051 de 2023 y que en esta oportunidad se reitera.

10. Esto es así, por las siguientes razones: (i) tal como se desprende de los antecedentes, el objeto principal de la demanda es la declaratoria de nulidad de un acto administrativo ficto o presunto, emanado de la falta de pronunciamiento sobre los recursos de reposición y en subsidio apelación, presentados en contra de la Resolución N° 00260 del 8 de febrero de 2022, que negó por improcedente la devolución de aportes pedida por la parte demandante. (ii) De los hechos de la demanda no se advierte que se trate de un litigio referente a la prestación de los servicios de la seguridad social en salud. Por el contrario, las pretensiones buscan la nulidad de un acto administrativo y la devolución del pago de lo no debido por concepto de contribuciones parafiscales, es decir, de recursos que tienen naturaleza pública. (iii) La demanda gira en torno a la nulidad de decisiones proferidas en el marco de un proceso administrativo y en el ejercicio de funciones de la misma naturaleza.

11. Regla de decisión: Con fundamento en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir un proceso promovido en contra de la Adres, relativo a la devolución de aportes parafiscales al sistema de seguridad social en salud, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y, en consecuencia, DECLARAR que corresponde al Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín conocer de la demanda presentada por la Cooperativa de Ahorro y Crédito San Luis (Coosanluis) contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres).

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4417 al Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

N., comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

N. ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General