Auto nº A. 1059/24, Corte Constitucional, 19-06-2024

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1059 de 2024

Referencia: Expediente CJU-5263

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali.

Magistrado sustanciador:

Antonio José Lizarazo Ocampo

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La señora Gloria Esperanza V.M., actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda laboral en contra de Positiva Compañía de Seguros S.A. y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con las siguientes pretensiones^[1]: i) Que se declare que el dictamen número 51668579 – 7567 proferido por la demandada Junta Nacional de Calificación de Invalidez no guarda relación con el estado clínico y funcional de la demandante; ii) Que se declare la nulidad del dictamen número 51668579 – 7567 proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez; iii) Que se declare que la invalidez de la demandante es causada única y exclusivamente por su patología de origen laboral; iv) Que se declare que Positiva Compañía de Seguros S.A. está incumpliendo su obligación legal de ingresar en nómina de pensionados por enfermedad laboral de la demandante; v) Que se declare que Positiva Compañía de Seguros S.A. está incumpliendo su obligación de pagar las mesadas correspondientes a la pensión de invalidez por enfermedad laboral de la señora V.M.; vi) Que se condene a la referida compañía de seguros al pago de la pensión de invalidez a favor de la demandante; vii) Que se condene a Positiva Compañía de Seguros S.A., al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez desde el 19 de agosto de 2020 y hasta que subsista el referido estado invalidante; viii) Que se condene a Positiva Compañía de Seguros S.A. al pago de la indemnización por incapacidad permanente parcial al favor de la demandante; ix) Que se condene a Positiva Compañía de Seguros S.A. al pago de 20 SMLMV a favor de la señora G.V. por concepto de perjuicio moral y; x) Que se condene en costas a la demandada. Como sustento de sus pretensiones, la demandante sostuvo que obtuvo una “calificación de origen de primera oportunidad” por Sanitas E.P.S por enfermedad laboral fruto de su trabajo como médica de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional^[2].

2. Le correspondió conocer del asunto al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Cali, el cual mediante auto del 14 de noviembre de 2023 resolvió declarar falta de jurisdicción por considerar que, conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011^[3], corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del asunto en razón a la calidad de empleada publica de la demandante^[4]. Por lo anterior, ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos para lo de su competencia.

3. Efectuado el nuevo reparto, correspondió al Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali, el cual mediante auto del 28 de noviembre de 2023, resolvió proponer conflicto negativo de jurisdicciones, fundamentando su decisión en que, de acuerdo al artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012 y el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013 “las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos en firme por las Juntas de Calificación de Invalidez, serán dirimidas por la Justicia Laboral Ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente”^[5]. En consecuencia, ordenó la remisión del asunto a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

4. El 8 de marzo de 2024 a través de la Secretaría General el asunto fue repartido al magistrado sustanciador, y el 12 de marzo de la misma anualidad, el expediente ingresó al despacho^[6].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[7].

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

6. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[8]:(i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[9]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[10]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

7. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Cali) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda laboral presentada por G.E.V.M. contra Positiva Compañía de Seguros S.A. y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).-presupuesto normativo-.

La competencia de la jurisdicción ordinaria en controversias sobre dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez. Extensión del Auto 1177 de 2021^[11].

8. Al implementarse el sistema integral de seguridad social mediante la Ley 100 de 1993, la invalidez por enfermedad y accidente fue contemplada como uno de los riesgos objeto de cobertura y, a su vez, dentro de las previsiones que desarrollan esta prestación se crearon las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez como los órganos encargados de calificar la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.

9. En el artículo 42 de dicha legislación, modificado por el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, se definió que estas juntas “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo.”

10. En línea con lo anterior, al tenor del artículo 4 del Decreto 1352 de 2013 -por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones-, “[l]as Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social Integral del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio.”

11. Ahora bien: esta Corporación, en su labor hermenéutica, ha precisado que, aunque a primera vista pudiera pensarse las juntas de calificación de invalidez son entidades privadas dado que están integradas por particulares, en realidad son órganos públicos del sector de la seguridad social que ejercen una función pública^[12]. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha discernido que “debido a su creación legal, a la definición de su estructura también por fuente legislativa, a la naturaleza de las funciones que desempeñan y a que su competencia se restringe exclusivamente al desarrollo de esa función, sin que sea posible modificar tales aspectos con base en la iniciativa privada, las juntas de calificación de invalidez son órganos del sistema nacional de riesgos profesionales y no entes privados.”^[13]

12. Sin perjuicio de los términos en que se ha dilucidado por este Tribunal la naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez, el conocimiento de las controversias que contra ellas se dirigen se ha asignado, mediante norma especial, a la jurisdicción ordinaria.

13. Tal competencia se desprende del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En concordancia –sin perjuicio de la reserva de ley que se predica en materia de competencia–, el artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015 -Único R.mentario del Sector Trabajo-, al recoger el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013, establece: “Las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos en firme por las Juntas de Calificación de Invalidez, serán dirimidas por la Justicia Laboral Ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente. Para efectos del proceso judicial, el Director Administrativo y Financiero representará a la junta como entidad privada del Régimen de Seguridad Social Integral, con personería jurídica, y autonomía técnica y científica en los dictámenes.”

14. En idéntico sentido, los artículos 4, 19, 24 y 33 del Decreto 1352 de 2013 ratifican que los procesos en contra de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez son del resorte de los jueces laborales.

15. Cabe anotar que bajo esa misma comprensión, la Corte Constitucional ha señalado que “para controvertir los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de la Invalidez (…) se debe acudir a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social”^[14] y, por su parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en torno a pretensiones encaminadas a dejar sin valor ni efecto el dictamen proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez con el fin de que se revalúen las determinaciones adoptadas respecto de la pérdida de capacidad laboral de un trabajador^[15].

16. De lo anterior se deduce, entonces, que aunque las juntas de calificación de invalidez hayan sido caracterizadas por esta Corte como órganos de naturaleza pública del sector de la seguridad social, por la existencia de norma especial las demandas presentadas en su contra son de la órbita del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

17. En consecuencia, se fijó la siguiente regla de decisión: La demanda promovida por un(a) empleado(a) público(o) con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez debe ser conocida y decidida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

18. No obstante, es necesario precisar que al juez del conflicto no le corresponde, en primer lugar, declarar el incumplimiento del pago de las mesadas correspondientes a la pensión de invalidez por enfermedad laboral, y/o condenar al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, toda vez que ello es competencia exclusiva del juez de conocimiento; y en segundo lugar, no es del resorte de la competencia del juez del conflicto determinar la admisibilidad de las pretensiones, ni tiene la facultad para referirse a la validez de la acumulación de las pretensiones de la demanda. En consecuencia, le corresponde únicamente al juez del conflicto verificar, a la luz de la regla establecida en el Auto 1177 de 2021 que se haya expedido un dictamen por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez el cual se pretenda anular.

19. Primero, tal como lo indicó el Auto 1177 de 2021, de conformidad con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En concordancia –sin perjuicio de la reserva de ley que se predica en materia de competencia–, el artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015 -Único R.mentario del Sector Trabajo-, al recoger el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013, establece: “Las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos en firme por las Juntas de Calificación de Invalidez, serán dirimidas por la Justicia Laboral Ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente. Para efectos del proceso judicial, el Director Administrativo y Financiero representará a la junta como entidad privada del Régimen de Seguridad Social Integral, con personería jurídica, y autonomía técnica y científica en los dictámenes.” Por lo cual, la ley le asignó la competencia exclusiva y excluyente al juez ordinario laboral para conocer de las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez. Por esta razón, no le corresponde al juez del conflicto pronunciarse sobre el fondo de la demanda en lo que se refiere al reconocimiento y pago de una obligación pensional a cargo de la compañía de seguros.

20. Segundo, el artículo 88 del Código General del Proceso y el artículo 25 A del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social prevén la acumulación de pretensiones, previo al cumplimiento de unos requisitos: “1. Que el juez sea competente para conocer de todas, sin tener en cuenta la cuantía, 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias, y 3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento”.

21. En esa medida se puede concluir que, primero, la procedencia de la acumulación de pretensiones está supedita a que el juez sea competente para conocer de todas ellas, y, segundo, que las mismas puedan tramitarse por el mismo procedimiento. Teniendo en cuenta lo anterior, le corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones. Por el contrario, al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí.

Caso concreto

22. Como se verificó en el acápite respectivo, en esta oportunidad se encuentran debidamente acreditados los presupuestos de un conflicto de jurisdicciones, por lo que le corresponde a la Corte establecer si es el juez laboral ordinario, o el juez administrativo, el llamado a asumir el conocimiento de la demanda de que se trata.

23. A partir de las consideraciones generales expuestas, la Sala Plena observa que en el caso sometido a estudio la competencia para conocer y decidir la demanda promovida por la señora V.M. contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y Positiva Compañía de Seguros S.A. en relación con la calificación de pérdida de capacidad laboral y la determinación del origen de la enfermedad diagnosticada recae en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

24. Si bien la demanda convoca en el extremo pasivo a Positiva Compañía de Seguros S.A y de ella se desprenden pretensiones declarativas y condenatorias para la misma, esta Corporación constata que la demanda busca principalmente, cuestionar el dictamen expedido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en tanto estableció que la enfermedad que la aqueja es de origen común. Lo anterior, con la salvedad de que será en el marco del proceso donde se determine, por el juez natural, si a la compañía aseguradora le asiste o no la debida legitimación en la causa y, eventualmente, si le cabe responsabilidad por los presuntos perjuicios a que alude la demandante.

25. No obstante, es necesario precisar que al juez del conflicto no le corresponde, en primer lugar, declarar el incumplimiento de Positiva Compañía de Seguros S.A, toda vez que ello es competencia exclusiva del juez de conocimiento; y en segundo lugar, no es del resorte de la competencia del juez del conflicto determinar la admisibilidad de las pretensiones ni tiene la facultad para referirse a la validez de la acumulación de las pretensiones de la demanda^[16]. En consecuencia, le corresponde únicamente al juez del conflicto verificar, a la luz de la regla establecida en el Auto 1177 de 2021 que la pretensión principal que origina la controversia y desencadena las demás pretensiones de la demanda, recaen sobre la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez.

26. Como se señaló en precedencia, en virtud del CPTSS, en concordancia con el Decreto Único R.mentario del Sector Trabajo, las demandas contra los dictámenes emanados de las juntas de calificación de invalidez son del conocimiento de la justicia laboral ordinaria y se rigen por las normas procesales laborales. Regulación que, conforme al artículo 5 de la Ley 57 de 1887, prevalecen por ser norma especial.

27. De suerte que, en dichas condiciones, es evidente que se está ante un supuesto gobernado por los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015, que asignan el conocimiento del litigio a los jueces laborales.

28. En consecuencia, esta Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones planteado entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de la misma ciudad, asignando al primero de ellos la competencia para conocer del proceso. De la misma manera, dispondrá la remisión del respectivo expediente a la referida autoridad, así como la comunicación de esta decisión al otro despacho judicial en el conflicto, a la demandante y los interesados.

29. R. de decisión. Las demandas promovidas con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez debe ser conocida y decidida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali y DECLARAR que el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por G.E.V.M. contra de Positiva Compañía de Seguros S.A. y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5263 al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Cali para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali.

N., comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General