Auto nº A. 109/25, Corte Constitucional, 04-02-2025

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-109/25

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

Sala Plena

AUTO 109 de 2025

Referencia: expediente CJU-6129

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal

Magistrado sustanciador:

Antonio José Lizarazo Ocampo

Bogotá, D. C., cuatro (4) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El Instituto Financiero de Casanare (IFC) promovió un proceso ejecutivo singular de mínima cuantía contra el señor S.C.G.^[1]. Expuso que el demandado adquirió un crédito con la entidad, por el cual se suscribió el pagaré No. 4122776 del 23 de diciembre de 2021 y señaló que la obligación se encontraba en mora. En consecuencia, solicitó que (i) se libre mandamiento de pago por la suma de $ 4’295.835, por concepto de capital e intereses corrientes; (ii) se reconozcan y paguen los intereses moratorios; y (iii) se condene en costas y agencias en derecho al demandado.

2. El 17 de junio de 2024, el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal inadmitió la demanda y requirió a la parte demandante para que indicara (i) si el caso concreto se fundamentó o derivó de un contrato estatal de mutuo o préstamo; (ii) si la entidad tiene naturaleza de institución financiera, aseguradora, intermediaria de seguros o intermediaria de valores vigilada por la Superintendencia Financiera y (iii) el eje en que se enmarca el negocio jurídico del título valor que se pretende ejecutar^[2].

3. En cumplimiento de lo anterior el IFC manifestó que “no estamos frente a un contrato estatal, sino ante un préstamo y/o crédito, garantizado con un título valor pagaré, el cual por su naturaleza está regulado por la normatividad comercial”^[3]. Aclaró que la entidad a pesar de no encontrarse bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera “uno de los objetos es financiero y de crédito”^[4] conforme a los estatutos. De ahí que, el eje jurídico al que aplica el título valor es el financiero y de crédito.

4. Posteriormente, el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, mediante Auto del 22 de julio de 2024, declaró su falta de competencia para conocer el proceso. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos del circuito de Yopal^[5].

5. Sostuvo que la Jurisdicción Civil conoce de los procesos ejecutivos iniciados por entidades públicas, siempre y cuando estas tengan el carácter de entidad financiera, se encuentren vigiladas por la Superintendencia Financiera y el asunto corresponda al giro ordinario de sus negocios. Advirtió que no se verifica el cumplimiento de la solemnidad consagrada en el artículo 53 del Decreto 663 de 1993 para que pueda entenderse que el IFC es una entidad del orden del derecho financiero y vigilada por la Superintendencia Financiera. Tampoco que la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad porque, aunque se trata de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, el giro ordinario de sus negocios debe estar respaldado por una norma que lo autorice y, en el presente caso, no se evidencia más allá del régimen de creación, norma que avale los servicios financieros prestados.

6. Finalmente, la juez 001 civil municipal de Yopal indicó que las controversias reclamadas a través de un proceso ejecutivo con sustento en un título valor que respalda un contrato, o ante la duda de la existencia de este, deben ser debatidas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues en todo caso, las pretensiones de la demanda podrían repercutir en los recursos del Estado. Frente al caso particular, señaló que desde la presentación de la demanda está claro que el título valor tiene origen directo en un contrato de mutuo, en el cual ostenta la calidad de acreedor el IFC, luego la conclusión es que la mencionada jurisdicción es la competente para conocer del asunto conforme al numeral 6° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Fundamentó su decisión en los autos 403 de 2021, 1280 de 2023, 094 y 952 de 2024 de la Corte Constitucional.

7. Efectuado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal. A través de Auto del 24 de octubre de 2024, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a esta corporación para que lo dirimiera^[6]. Adujo, por un lado, que, de los soportes allegados, se acreditó que el trámite dado por el IFC al crédito otorgado al señor S.C.G., respaldado en el título valor pagaré No. 4122776 suscrito entre las partes el 23 de diciembre de 2021, junto con la carta de instrucciones del pagaré en blanco, no se soporta en un contrato estatal conforme a las previsiones establecidas en la norma especial y, por ende, no constituye un título ejecutivo complejo que deba conocer esta jurisdicción. Adicionalmente, destacó que, como lo confirma el gerente de la entidad ejecutora, el eje jurídico al que aplica el título valor es el financiero que conforme a los estatutos de la entidad hacen parte de su objeto y naturaleza, siendo el fundamento para aplicar la excepción prevista en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.

8. Bajo este contexto, recalcó que conforme a lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los procesos ejecutivos que se derivan de un contrato estatal, con excepción de aquellos que correspondan al giro ordinario de los negocios de las entidades del sector financiero, pues así lo dispone el artículo 105 siguiente.

9. El Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal precisó que “la naturaleza jurídica del Instituto Financiero de Casanare IFC, corresponde a las actividades propias que desarrolla cualquier entidad del sector financiero en el otorgamiento de créditos para distintas actividades o proyectos, e incluso en préstamos para estudios, obteniendo con ello unos rendimientos que le permiten su reinversión y capitalización sobre el giro normal de sus negocios, como se desprende de su naturaleza jurídica y su objeto, en el estímulo de desarrollo social y económico mediante el otorgamiento de crédito y asistencia técnica en los campos de producción, transformación y comercialización en el sector agropecuario, actividad que se exceptúa del conocimiento en la jurisdicción de lo contencioso administrativo señalada en el CPACA artículo 105, numeral 1º, por cuánto la obligación que se pretende ejecutar se soporta en un título valor pagaré propio de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y no sobre un contrato de características estatales”^[7].

10. La Corte Constitucional recibió el expediente el 20 de noviembre de 2024^[8]. La Sala Plena de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del 22 de noviembre de 2024 y la Secretaría General remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 25 de noviembre del mismo año^[9].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[10].

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

12. Esta corporación ha señalado^[11] que los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. El conflicto de competencia será negativo si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso. Por el contrario, el conflicto será positivo si las autoridades en controversia consideran que cada una es competente para instruir el caso.

13. Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia entre jurisdicciones: el subjetivo, el objetivo y el normativo^[12]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones^[13]. Luego, está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia^[14]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en disputa usen expresamente fundamentos constitucionales o legales para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.

3. Competencia para conocer los procesos ejecutivos promovidos por el Instituto Financiero del Casanare. Reiteración del Auto 1209 de 2024^[15]

14. En el Auto 1209 de 2024, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones derivado de una demanda ejecutiva promovida por el IFC contra una persona natural. En ella pretendió que se librara mandamiento de pago en virtud de un pagaré suscrito entre las partes. La Sala decidió que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para conocer el asunto. Para llegar a esa conclusión analizó la naturaleza jurídica del IFC y estudió la presunta existencia de un contrato suscrito entre las partes.

15. Frente a lo primero, determinó que el IFC: (i) es una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada a la Gobernación de Casanare^[16] y; (ii) en el acto de constitución no consta que sea una entidad financiera. Así como tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia^[17]. De manera que sus actos no se encontrarían inmersos dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA^[18].

16. Por lo anterior, estableció que la controversia presentada podía involucrar actos o contratos suscritos por una entidad pública, los cuales se encontrarían sujetos al derecho administrativo. En consecuencia, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

17. Con relación al segundo asunto, esta corporación sostuvo que no encontró elementos suficientes para verificar la existencia de un contrato estatal entre las partes. Ello, pues la entidad demandante no aportó un documento, con esas características, que respaldara el pagaré que pretendía ejecutar. Sin embargo, la presencia del título pudo tener como causa la existencia de un contrato que correspondería a mutuo con intereses.

18. En ese momento, este Tribunal estableció como regla de decisión: “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”^[19].

4. Caso concreto

19. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal.

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó la causa judicial, pues la controversia examinada se originó en la demanda ejecutiva promovida por el IFC contra el señor S.C.G..

(iii) Presupuesto normativo: se verificó el presupuesto normativo toda vez que las dos autoridades judiciales expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 supra).

20. La demanda presentada por el IFC pretende el pago de una suma adeudada producto de un préstamo de dinero que solicitó el señor C.G., junto con los intereses corrientes y moratorios correspondientes. En este negocio jurídico, el demandado otorgó a favor del IFC el pagaré No. 4122776. Como se señaló en las consideraciones generales de esta providencia, los asuntos de esa naturaleza se enmarcan en la competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso cuando no existe total certeza de que el título ejecutivo cuya ejecución se demanda proviene de un contrato estatal.

21. Para la Sala Plena, en este caso, no se configura la excepción prevista en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, por cuanto, el IFC no es una entidad pública de carácter financiero ni es vigilada por la Superintendencia Financiera, sino que se trata de una “empresa comercial y de gestión económica del departamento del C., con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico”, según lo previsto en el artículo 1 del Decreto 0073 del 30 de mayo de 2002.

22. Aunque el IFC desarrolla actividades financieras de conformidad con su objeto social^[20], esta persona jurídica no fue constituida como entidad de carácter financiero ni está vigilada por la Superintendencia Financiera. En efecto, en ninguno de los actos administrativos de creación se instituyó que la entidad sería vigilada, y el IFC no está incluido en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera^[21].

23. De conformidad con lo anterior, resulta claro que en el caso bajo examen se está ante un proceso ejecutivo en el que no hay certeza de la existencia de un contrato estatal e interviene una entidad pública y, por lo tanto, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para conocer de la demanda. En este sentido, la Sala Plena ordenará remitir al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, el expediente CJU-6129 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a las partes interesadas en esta controversia.

24. R. de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar^[22].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal es la autoridad competente para conocer el proceso ejecutivo promovido por el IFC contra el señor S.C.G..

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6129 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y a los interesados dentro del trámite judicial.

N., comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

N. ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

N. ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General