SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02008-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 09-09-2020 - Jurisprudencia - VLEX 846614441

SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02008-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 09-09-2020

EmisorSala Plena
Sentido del falloNIEGA
Tipo de documentoSentencia
Fecha de la decisión09 Septiembre 2020
Fecha09 Septiembre 2020
Normativa aplicadaCONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 44 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 1 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 159 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 161 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020
Número de expediente11001-03-15-000-2020-02008-00



Radicación: 11001-03-15-000-2020-02008-00

Referencia: Control inmediato de legalidad

Objeto: Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020

ICFES


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica


La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. (…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción.


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características


La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción (…). Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. Sin embargo, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. (…). Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad. Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales


El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando en el sub examine: (…). La resolución se encuentra debidamente numerada, fechada y firmada por el funcionario que la expidió, quien tiene el cargo de S. General; cumple estrictamente el criterio temporal, toda vez que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria mediante el Decreto No. 417 de 2020 y con anterioridad a su culminación, lo que acaeció el 15 de abril de 2020; así mismo en el acto se incluyó la motivación, que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos. (…). Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que dispone la suspensión los términos en los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General de la entidad, decisión que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma, quienes no se encuentran individualizados. (…). El acto fue dictado en ejercicio de las funciones administrativas asignadas al S. General del ICFES, la cual tiene a su cargo adelantar y llevar hasta su culminación, en primera instancia, las actuaciones disciplinarias en relación con todas las actuaciones que se adelanten contra los servidores de la entidad en los procesos disciplinarios. (…). De la revisión de los antecedentes administrativo de la Resolución No. 000215 de 2020, es claro que dicho acto se expidió con fundamento en el decreto declarativo del Estado de excepción -417 del 17 de marzo de 2020, que consagró la necesidad de dictar medidas extraordinarias, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden. (…). El acto administrativo, en forma concreta desarrolla el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 [alusivo a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa]. En virtud de lo expuesto, la Sala encuentra que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y en esa medida es pasible del medio de control inmediato de legalidad y por ello es procedente realizar el juicio de cumplimiento de las exigencias materiales contenidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales


Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020, cumple con los de: i) finalidad ii) motivación suficiente y de incompatibilidad iii) necesidad fáctica y jurídica, esta última también denominada subsidiariedad iv) proporcionalidad v) no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala considera necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo. (…). Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; 2) Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a las actuaciones administrativas, y que comprende, entre otras, las siguientes: i) el principio de legalidad ii) el principio del juez natural iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio iv) el principio de favorabilidad v) el derecho a la defensa vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas viii) el derecho a impugnar las decisiones ix) el principio de non reformatio in pejus. (…). 3) Los artículos 48 y 49 que garantizan el derecho a la salud, como fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos. Los preceptos anteriores se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud. En relación con las normas legales, se destaca la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único, la cual, en sus artículos 1 y 2 establece que la titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado y que, sin perjuicio del poder disciplinario preferente que tiene la Procuraduría General de la y de las Personerías Distritales y...

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