AUTO nº 11001-03-15-000-2020-02740-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 09-07-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | Sala Plena |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02740-00 |
| Tipo de documento | Auto |
| Fecha | 09 Julio 2020 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 |
| Fecha de la decisión | 09 Julio 2020 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Director de Formación Profesional del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA que, al tenor de lo dispuesto por la Ley 119 del 9 de febrero de 1994 es un establecimiento público del orden nacional (…), encargado de cumplir la función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características
[E]l Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (…) señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.
ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad
Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…). [S]on pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular 01-3-2020-000099 del 1 de junio de 2020
[L]a Circular No. 01-3-2020-000099 del 1 de junio de 2020, expedida por el Director de Formación de la Dirección General del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, por medio de la cual se determinan los “Lineamientos Profesionales ENI y Socialización Lineamientos Operativos de la Escuela Nacional de Instructores “R.M.T., expedida en ejercicio de la función administrativa de la entidad no es pasible de control en esta sede judicial, por las siguientes razones: i) (…). [N]o cumple con los requisitos exigidos en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 de la Ley 1437 de 2020, teniendo en cuenta que únicamente contiene lineamientos operativos internos del funcionamiento de la Escuela Nacional de Instructores “R.M.T.”. ii). (…). [S]e encuentra dirigida a D.R., S. de Centro y profesionales de la Escuela Nacional de Instructores, en consecuencia, no tiene la posibilidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter general, impersonal o abstracto ni tampoco para los destinatarios de la norma. (…). iii) El acto administrativo no guarda conexidad con el Estado de emergencia declarada mediante el Decreto 417 de 2020 ni desarrolla alguno de los decretos legislativos por el Gobierno Nacional para adoptar medidas extraordinarias demandadas por el estado de anormalidad. (…). De suyo, se advierte que a pesar de haber sido dictada en el marco temporal de la declaratoria de emergencia realizada mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo de la presente anualidad, determinar los lineamientos operativos internos del funcionamiento de la Escuela Nacional de Instructores “Rodolfo Martínez Tono” no es el producto del ejercicio de una potestad reglamentaria, ni de un acto administrativo general y por ende, no desarrolla en manera alguna la legislación extraordinaria del Estado de excepción. (…). [E]l despacho llega a la conclusión de que la circular no es pasible de control inmediato de legalidad, por lo que decidirá no avocar el conocimiento.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las principales características del medio de control inmediato de legalidad a la luz de la ley estatutaria de los estados de excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Respecto del carácter esencial de autonomía del control de legalidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA). Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles del control inmediato de legalidad, incluidas las instrucciones y circulares administrativas cuando sean pasibles del control judicial consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, M.N.M.P.G., radicación 11001-03-24-000-2012-00211-00; y, providencia del 18 de julio de 2012, M.M.E.G.G., radicación 11001-03-24-000-2007-00193-00,. En cuanto a que las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pero no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2018-00166-00; y, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 11001-03-24-000-2012-00211-00. Acerca de los actos pasibles del control inmediato de legalidad y que deben ser expedidos en ejercicio de la función administrativa, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, radicación 11001-03-26-000-2007-00040-00 (34.144), M.P. Ruth Stella Correa Palacio; y, sentencia de 14 de abril de 2010, radicación 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223), M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 1437 DE...
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