AUTO nº 11001-03-15-000-2020-03353-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 03-08-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha | 03 Agosto 2020 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03353-00 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Director General del SENA que es una entidad nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo, que presta los servicios a su cargo en el territorio nacional a través de sus R. y de los Centros de Formación Integral, conforme se deriva de los previsto en la Ley 119 de 1994 y el Decreto 249 de 2004. En consecuencia, el Consejo de Estado tiene competencia para pronunciarse en el sub lite.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características
[E]l Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.
ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad
[L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…). De la lectura integral de las normas objeto de análisis se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes. En este sentido, el Consejo de Estado ha considerado que el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar estas actuaciones administrativas de carácter general, esto es, los actos expedidos por las autoridades en ejercicio de la función administrativa, que desarrollan o que reglamentan un decreto legislativo, dictado al amparo de los Estados de excepción.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la resolución No. 1-0760 del 14 de julio de 2020
[E]l despacho advierte que si bien la Resolución No. 1-0760 del 14 de julio de 2020, expedida por el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- es un acto administrativo dictado por un servidor público en ejercicio de funciones administrativas, no es pasible del control inmediato de legalidad. i) El acto jurídico no reúne los requisitos concurrentes exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2020, toda vez que su contenido obedece a disposiciones internas para la organización del servicio y funcionamiento de la entidad, relacionadas con el proceso estratégico de talento humano, orientadas a su fortalecimiento y mejora. ii) No adopta medidas de carácter general, impersonal y abstracto, pues, lo que hace es impartir instrucciones de organización para que los servidores de la entidad (…) realicen lo que corresponda (…), a asignarle las funciones que cumplirán. (…). ii) Fue dictado al margen de los Estados de excepción declarados, mediante los decretos 417 o 637 de 2020 por el Gobierno Nacional y no guarda conexidad fáctica ni jurídica con éstos porque su causa fue la ampliación de la planta de personal de la entidad y la necesidad de fortalecer el servicio en las R., mientras que los Estados de excepción tuvieron origen o causa en la emergencia sanitaria por el Covid19, misma razón por la que el acto administrativo revisado no desarrolla, formal ni materialmente los Decretos Declaratorios ni los legislativos del estado de anormalidad. (…). [L]a Resolución 1-0760 del 14 de julio de 2020 no es pasible de control inmediato de legalidad, por lo que el despacho decidirá no avocar su conocimiento, dado que no concurren en ella los requisitos exigidos para este medio de control, referidos a tratarse de un acto de carácter general, expedido durante el Estado de emergencia económica, social y ecológica, en desarrollo de éste o de los decretos legislativos dictados durante el mismo. Por ende, adelantar el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas procesales contenidas en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del primer ordenamiento procesal citado y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las principales características del medio de control inmediato de legalidad a la luz de la ley estatutaria de los estados de excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.E.G.B., radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Respecto del carácter esencial de autonomía del control de legalidad de los actos administrativos,...
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