AUTO nº 11001-03-15-000-2020-03256-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 14-08-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | Sala Plena |
| Fecha | 14 Agosto 2020 |
| Tipo de documento | Auto |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03256-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 4150 DE 2011 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 |
| Fecha de la decisión | 14 Agosto 2020 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y C.s – USPEC, que al tenor de lo dispuesto por el Decreto Ley 4150 del 3 de noviembre de 2011, es una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, encargada de cumplir con la función que corresponde al Estado de gestionar la operación para el suministro de los bienes y la prestación de los servicios requeridos con el objetivo de garantizar el bienestar de la población privada de la libertad. En consecuencia, el Consejo de Estado tiene competencia para pronunciarse en el sub lite.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características
[E]l Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. (…). Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad
[E]l control inmediato de legalidad está instituido para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas para concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el estado de excepción. Como ello ocurre a través de la expedición de los decretos reglamentarios de los decretos de declaratoria de los Estados de excepción y los actos administrativos de carácter general, se torna necesario que la jurisdicción de lo contencioso administrativo los contraste con la Carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación a los primeros.
ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad
[L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). De la lectura integral de las normas objeto de análisis se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes. En este sentido, el Consejo de Estado ha considerado que el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar estas actuaciones administrativas de carácter general, esto es, los actos expedidos por las autoridades en ejercicio de la función administrativa, que desarrollan o que reglamentan un decreto legislativo, dictado al amparo de los Estados de excepción. (…). En este orden de ideas, se destaca que aquellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, con un carácter general y con efectos erga omnes o, aquellas que simplemente aplican la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa pero no constituyen actos administrativos generales y, siendo ello así, con respecto de estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la resolución 000351 del 13 de julio de 2020
[E]l despacho advierte que la Resolución 000351 del 13 de julio de 2020, expedida por el Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y C.s – USPEC en ejercicio de la función administrativa (…), no es pasible de control en esta sede judicial, por las siguientes razones: i) La Resolución 000351 del 13 de julio de 2020 no cumple con los requisitos exigidos en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 de la Ley 1437 de 2020, teniendo en cuenta que su contenido obedece a trámites internos de tipo contable propios del funcionamiento de la Unidad de Servicios Penitenciarios y C.s – USPEC-, en atención al cumplimiento de las directrices impartidas por la Contaduría General de la Nación. (…). ii) [E]l acto jurídico expedido por la USPEC no tiene la posibilidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter general, impersonal o abstracto, (…), de manera que no tiene la capacidad de modificar el ordenamiento jurídico, ni crea o extingue alguna situación jurídica con efectos para todo el conglomerado social. iii) Tampoco guarda conexidad con el Estado de emergencia, económica, social y ecológica declarada mediante los Decretos 417 o 637 de 2020 por el Gobierno Nacional, ni fue expedido dentro de la temporalidad definida en cada uno de ellos, o desarrolla alguno de los decretos legislativos dictados para conjurar el estado de anormalidad. (…). Conforme con todo lo anterior, salta a la vista que la Resolución 000351 del 13 de julio de 2020 no es pasible de control inmediato de legalidad, por lo que el despacho decidirá no avocar su conocimiento, porque no concurren en ella los requisitos exigidos para este medio de control, referidos a tratarse de un acto de carácter general, expedido durante el Estado de emergencia económica, social y ecológica y en desarrollo de los decretos legislativos del mismo.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las principales características del medio de control inmediato de legalidad a la luz de la ley estatutaria de los estados de excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.E.G.B., radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA), reiterada en sentencia del 1º de julio de 2010, M.M.C.R.L.. Respecto del carácter esencial de autonomía del control de legalidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.G.A.M., radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA). Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles del control inmediato de legalidad, incluidas las instrucciones y circulares...
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