AUTO nº 11001-03-15-000-2020-01402-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 15-09-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | Sala Plena |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01402-00 |
| Tipo de documento | Auto |
| Fecha | 15 Septiembre 2020 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 50 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 186 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 40 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 |
| Fecha de la decisión | 15 Septiembre 2020 |
R.icación: 11001-03-15-000-2020-01402-00
Referencia: Control inmediato de legalidad
Objeto: Resolución 2020-0561 del 1 de abril
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la S.P. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” (…). Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la S.P. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y el numeral 1º del artículo 185 ibidem dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los magistrados de la Corporación y el fallo a la S.P., potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. (…). [E]l Consejo de Estado tiene competencia para conocer del Control Inmediato de Legalidad de la Resolución 2020-0561 del 1 de abril de 2020, por cuanto la Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS-, es una autoridad administrativa del orden nacional, dotada de autonomía administrativa, financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargada por la ley de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos renovables y propender por su desarrollo sostenible, conforme con las políticas del Ministerio de Medio Ambiente (hoy Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible).
ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad
[L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los individuos, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…). De la lectura integral de las normas objeto de análisis se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes. El Consejo de Estado ha considerado que el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar estas actuaciones administrativas de carácter general, esto es, los actos expedidos por las autoridades en ejercicio de la función administrativa, que desarrollan o que reglamentan un decreto legislativo, dictado al amparo de los Estados de excepción.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Avoca conocimiento de la resolución 2020-0561 del 1 de abril de 2020
[E]l Despacho advierte, desde ya, que la Resolución 2020-0561 del 1 de abril de 2020, dictada por la Subdirectora Administrativa y Financiera de la Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS -, es un acto administrativo de carácter mixto, por cuanto integra unas medidas que son objeto de control inmediato de legalidad y otras que no lo son. (…). En el asunto bajo estudio, la Resolución es un acto jurídico de contenido general, en la medida en que dicta disposiciones de carácter impersonal y abstracto y fue expedido en ejercicio de la función administrativa por una entidad del orden nacional, como se constató al precisar la naturaleza jurídica de CORPOCALDAS. Así mismo, se advierte que su expedición tuvo origen en las circunstancias fácticas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción - emergencia económica, social y ecológica, declarada por el Gobierno Nacional y en las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 491 de 2020. Sin embargo, no es pasible de control en su totalidad, pues como se advierte del epígrafe, el acto anuncia: i) la modificación de la Resolución 0540 del 24 de marzo de 2020 y ii) la adopción de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. (…). [A] pesar de que esta Corporación ya se pronunció respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 0540 de 2020, al revisar el artículo primero de la Resolución 2020-0561 se observa que la Corporación Autónoma Regional decidió adoptar la medida consagrada en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que conforme con el acápite considerativo no sólo corresponde a la suspensión de los términos en las actuaciones en los procesos de cobro por jurisdicción coactiva, sino de las actuaciones administrativas que se adelantan en CORPOCALDAS, razón por la que resulta procedente adelantar el control inmediato de legalidad respecto de dicho artículo. (…). Este despacho, con apoyo en la jurisprudencia de la Sala Plena Contencioso Administrativa de esta Corporación, tal como se advirtió en el acápite considerativo de este proveído, ha sostenido que únicamente aquellos actos capaces de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de su nominación son susceptibles de este medio de control. Posición que concuerda con las normas que gobiernan el control inmediato de legalidad. (…). En dicho marco, resulta evidente que los artículos segundo, tercero y cuarto del acto objeto de estudio no tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas de sus destinatarios, pues fueron dictados para ejecutar las medidas dispuestas en el articulado del Decreto Legislativo 491 de 2020, sin que la Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS- haga un desarrollo reglamentario de ellos. No ocurre lo señalado anteriormente con el artículo quinto, ya que a pesar de tratarse de la determinación de reanudar los términos de las actuaciones administrativas, según lo dispuesto en el artículo 6 del mencionado decreto legislativo, la norma adquiere una especial relevancia en tanto el acto contiene una orden de suspensión de las actuaciones de carácter administrativo, por lo que su estudio de legalidad es necesario por razón de la conexidad entre ambas disposiciones. Conforme con lo anterior, el despacho reitera que como la Resolución 2020-0561 del 1 de abril de 2020 es un acto que contiene tres disposiciones no controlables judicialmente y dos que, si lo son, lo que corresponde es avocar en forma parcial el conocimiento del control inmediato de legalidad del acto jurídico, con el propósito de realizar la revisión de legalidad de las medidas pasibles de control. Misma razón por la que desde ahora se determina que el alcance y objeto del fallo quedará circunscrito a los artículos primero y quinto del acto administrativo.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, M.N.M.P.G., radicación 11001-03-24-000-2012-00211-00; y, providencia del 18 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, radicación 11001-03-24-000-2007-00193-00. Acerca del control inmediato de legalidad como medio para examinar las actuaciones administrativas de carácter general en ejercicio de la función administrativa, que desarrollan o que reglamentan un decreto legislativo, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, M.R.S.C.P., radicación 11001-03-26-000-2007-00040-00 (34.144); y, sentencia de 14 de abril de 2010, M.R.S.C.P., radicación 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223). Sobre el mismo tema, igualmente consultar: Consejo de Estado, S.P. de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, M.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia de 2 de noviembre de 1999, M.P Carlos Arturo Orjuela Góngora, radicación CA- 037; Corte Constitucional. Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto. En cuanto a la potestad reglamentaria difusa, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sentencia C-444 de 1998, M.H.H.V.. En cuanto a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, ver, entre otras: Corte...
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