Auto nº A. 351/24, Corte Constitucional, 21-02-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-351/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

(...) Las demandas en las cuales (i) una persona demande a una entidad de derecho público que haga parte del sistema general de seguridad social, (ii) con el propósito de obtener el pago de prestaciones económicas del sistema de seguridad social causadas bajo una relación legal y reglamentaria, serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

S.P.

Auto 351 de 2024

Referencia: expediente CJU-5009

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

B.D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)

La S.P. de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. El 5 de febrero de 2019, A.E.G.B. instauró una acción judicial en contra de Positiva ARL. Como pretensiones solicitó ordenar a Positiva ARL: (i) pagar las sumas de dinero presuntamente adeudadas por concepto de auxilios económicos por incapacidad temporal^[1]; y (ii) pagar la indemnización por pérdida de capacidad laboral^[2]. La demandante alegó que “fue nombrada en la planta de personal del Ministerio de Defensa Nacional […] dirección General de Sanidad Militar mediante resolución 1048 del 14 de noviembre de 2003 […] con acta de posesión No. 002 de 19 de noviembre de 2003”, relación jurídica que habría estado vigente hasta 2017^[3]. Añadió que, entre 2012 y 2017, recibió pagos inferiores a los que en derecho correspondían por concepto de auxilios económicos por incapacidad temporal, pues el ingreso base de liquidación aplicado fue el propio de las enfermedades comunes –no laborales– y, por ende, fue menor al que tendría derecho. Además, señaló que Positiva ARL no había pagado la indemnización por pérdida de capacidad laboral a la que tendría derecho^[4]. Manifestó que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez determinó el origen laboral del síndrome de burnout que le impidió trabajar^[5].

2. Declaración de falta de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. El 20 de mayo de 2019, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Barranquilla para reparto. Lo anterior, al considerar que: (i) la demandante tuvo vinculación como empleada pública con la Fuerza Pública^[6]; (ii) la Dirección General de Sanidad Militar es una “dependencia del Comando General de las Fuerzas Militares [y] del Ministerio de Defensa Nacional”; y (iii) de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA^[7], y 2 del CPTSS^[8], el asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[9].

3. Declaración de falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 10 de mayo de 2021, el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla planteó conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Lo anterior, con base en los siguientes fundamentos: (i) el objeto del litigio que planteó la demandante “no versa sobre el reconocimiento y pago de incapacidades a cargo de una entidad de derecho público”, pues Positiva ARL es una entidad privada; (ii) la demanda no controvierte ningún “acto administrativo, hecho, omisión u operación administrativa”; y (iii) de conformidad con los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS, el asunto no es propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. Envío a la Corte Constitucional. El 11 de mayo de 2021 el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla remitió el expediente a la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos de Barranquilla. Dicha oficina remitió el expediente al Consejo de Estado mediante correo del 11 de mayo de 2021^[10]. El 30 de agosto de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado remitió el expediente a la Corte Constitucional, pues consideró que, de conformidad con el artículo 241 de la Constitución, carecía de competencia para resolver el conflicto negativo de competencia al suscitarse entre despachos judiciales de diferentes jurisdicciones ^[11].

5. Trámite en la Corte Constitucional. El 19 de enero de 2024, de conformidad con el reparto del 17 de enero anterior, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el CJU-5009 a la magistrada sustanciadora^[12].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

7. La S.P. debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 13 Laboral y 12 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, que consiste en determinar la competencia para conocer el proceso judicial que promovió A.E.G.B. contra Positiva ARL. Con este propósito, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificar el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá al auxilio económico por incapacidad como prestación del sistema de seguridad social (sección II.4 infra). En tercer lugar, abordará la competencia judicial para conocer de las controversias sobre las prestaciones de la seguridad social de los empleados públicos (sección II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.7 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias surja son necesarios tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[14], los cuales explica el siguiente cuadro:

9. Acreditar estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la S.P. debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

(i) Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla, que forma parte de la jurisdicción ordinaria laboral, y (ii) al Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[18].

(ii) Satisface el presupuesto objetivo puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda originada en una controversia sobre la reliquidación y pago de unas incapacidades laborales, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

(iii) Satisface el presupuesto normativo porque los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole jurídica por las que consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

4. El auxilio económico por incapacidad y la indemnización por pérdida de capacidad laboral como prestaciones del sistema de seguridad social

11. Concepto del auxilio económico por incapacidad laboral. El auxilio económico por incapacidad laboral es la prestación económica a cargo del sistema general de seguridad social que aporta un ingreso temporal al afiliado por el tiempo que esté inhabilitado física o mentalmente para desempeñar su trabajo^[19]. La Corte Constitucional ha señalado que el auxilio económico por incapacidad laboral (i) “sustituye el salario del trabajador, durante el tiempo que por razones médicas está impedido para desempeñar sus labores”^[20] y (ii) constituye “una garantía del derecho a la salud del trabajador, pues coadyuva a que se recupere satisfactoriamente, sin tener que preocuparse por la reincorporación anticipada a sus actividades laborales”^[21].

12. Pago del auxilio económico por incapacidad laboral. El pago del auxilio económico por incapacidad laboral está a cargo del sistema general de seguridad social^[22]. En el caso de las incapacidades de origen común, su pago está a cargo del empleador, la EPS y el Fondo de Pensiones, de acuerdo con la cantidad de días de la correspondiente incapacidad^[23]. Por su parte, en el caso de las incapacidades de origen laboral, su pago está a cargo exclusivamente de la ARL. El pago del auxilio económico por incapacidad laboral a cargo de las administradoras del sistema general de seguridad social supone el cumplimiento de la obligación del empleador de efectuar los aportes correspondientes a las administradoras de los subsistemas seguridad social que integran el Sistema General de Seguridad Social^[24].

13. Concepto de indemnización por pérdida de capacidad laboral por enfermedad laboral. El artículo 7 del Decreto Ley 1295 de 1994 establece que todo trabajador que sufra un accidente de trabajo o una enfermedad profesional tendrá –entre otros– derecho al pago de la indemnización por incapacidad permanente parcial. Además, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 776 de 2002, esta indemnización corresponde a la categoría de prestaciones económicas del sistema general de seguridad social en riesgos profesionales. El Decreto 2644 de 1994 regula el cálculo de la indemnización por la pérdida de capacidad laboral. De conformidad con el parágrafo 2 del artículo 1 del Decreto 776 de 2002, la ARL a la que está afiliada la persona trabajadora al momento de ocurrir un accidente o de atravesar una enfermedad laboral debe reconocer y pagar las prestaciones económicas a las que tenga derecho el afiliado. Además, según el artículo 8 de la Ley 100 de 1993, el régimen de riesgos profesionales y las entidades que participan en este conforman el sistema de seguridad social integral.

5. Competencia para conocer las controversias sobre las prestaciones de la seguridad social de los empleados públicos

14. Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer controversias relativas a la seguridad social. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS^[25] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el Sistema General de Seguridad Social^[26]. En virtud de esta cláusula de competencia, dicha jurisdicción siempre será competente para conocer controversias que versen sobre estas materias, salvo que exista una regla o cláusula especial que le confiera a otra jurisdicción competencia para conocer de un determinado asunto de la seguridad social.

15. Cláusula especial de competencia para conocer las controversias relativas a las prestaciones sociales de los empleados públicos. La Corte Constitucional^[27] ha reiterado que el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA– prevé una cláusula especial de competencia por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la facultad para conocer de los asuntos sobre la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y las controversias relativas a la seguridad social de estos, cuando quien administra las respectivas prestaciones sea una persona de derecho público^[28]. La S.P. ha incorporado el numeral 4 del artículo 104 del CPACA en sus reglas de decisión. En este sentido, ha indicado que “[…] en atención a lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, serán de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo las demandas relacionadas con la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público”^[29].

16. R. de decisión. Las demandas en las cuales (i) una persona demande a una entidad de derecho público que haga parte del sistema general de seguridad social, (ii) con el propósito de obtener el pago de prestaciones económicas del sistema de seguridad social causadas bajo una relación legal y reglamentaria, serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA.

6. Caso concreto

17. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del caso sub examine. Lo anterior puesto que (i) A.E.G.B., era una empleada pública cuando surgió la obligación de pagar las prestaciones económicas cuyo pago reclama^[30]. En efecto, la demandante tuvo una relación legal y reglamentaria con la Fuerza Pública, en virtud de un acto administrativo que el Director General de Sanidad Militar expidió en ejercicio de su facultad para hacer “nombramientos y encargos en la modalidad legal que corresponda de la Planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa”^[31], de conformidad con el Decreto 861 de 2000 –sobre funciones y requisitos para empleos públicos–^[32] para llevar a cabo tareas como secretaria y técnico de apoyo para seguridad y defensa^[33].

18. Por otro lado, la entidad administradora de riesgos laborales a la que estaba afiliada en el marco de su relación legal y reglamentaria con el Estado es una entidad pública, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en decisiones recientes^[34]. Lo anterior, por cuanto (i) es una sociedad con participación mayoritaria del Estado –91,8841%–; (ii) el Decreto 1234 de 2012 –derogado por el artículo 19 del Decreto 1678 de 2016– estableció que “Positiva Compañía de Seguros S.A. es una entidad aseguradora organizada como Sociedad Anónima, tiene el carácter de entidad descentralizada indirecta del nivel nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, sometida al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado de conformidad con el artículo 97 de la Ley 489 de 1998”; y (iii) la aseguradora está sometida “al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado”. Por lo tanto, es una persona de derecho público. En consecuencia, los supuestos de la demanda encajan en el artículo 104.4 del CPACA, que le otorga la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias relativas a la seguridad social de los empleados públicos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

19. Por lo anterior, la S.P. dirime este conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso judicial sub examine. En consecuencia, la S.P. ordenará el envío del expediente CJU-5009 al Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla para que continúe con las diligencias y para que comunique la presente decisión a los interesados en el trámite y al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla.

III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la S.P. de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, es la autoridad competente para conocer la demanda instaurada por Ana Edith García Baena contra la ARL Positiva.

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-5009 al Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla.

N., comuníquese y cúmplase.

J.F.R.C.

Presidente

N. ÁNGEL CABO

Magistrada

J.C.C.G.

Magistrado

D.F.R.

Magistrada

V.F.A.

Magistrado

J.E.I.N.

Magistrado

A.J.L.O.

Magistrado

P.A.M.M.

Magistrada

C.P.S.

Magistrada

A.L.R.L.

Secretaria General