Auto nº A. 821/25, Corte Constitucional, 11-06-2025

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 821 DE 2025

Referencia: expediente CJU-6605

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, C., y el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, Casanare

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Hechos. El 15 de noviembre de 2024, el Instituto Financiero de Casanare (IFC), por medio de su apoderado judicial, presentó una demanda ejecutiva de mínima cuantía contra el señor B.D.P.C. y la señora L.M.C., con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma de $3.500.000 contenida en el pagaré N.º 4119835, junto con los intereses corrientes y moratorios causados, suscrito el 18 de diciembre de 2018 a favor de la entidad financiera. Según lo señalado en la demanda, los demandados incurrieron en mora desde el 1º de enero de 2022 por el total del monto de la obligación adquirida^[1].

2. El Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, C., declaró su falta de competencia. A través de Auto del 23 de enero de 2025, la autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados civiles municipales de Yopal. Refirió que, mediante Auto del 5 de diciembre de 2024, requirió a la parte actora aportar la documentación completa que integrara el título ejecutivo. En respuesta del 9 de diciembre de 2024, la parte actora adjuntó 52 folios del crédito, en los que argumentó que, aunque no existía un contrato solemne de mutuo independiente al pagaré, este tipo de contrato se perfecciona con la tradición, la cual transfiere el dominio^[2]. En ese sentido, señaló que en el pagaré los demandantes adquirieron la suma de dinero a título de mutuo con intereses, por lo que concluyó que “con la entrega de la cosa fungible a cargo de ser restituida se perfecciona el contrato de mutuo.^[3]”

3. Pese lo anterior, esta autoridad judicial refirió que, desde un análisis jurídico, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011, los títulos ejecutivos en esta jurisdicción exigen documentos que acrediten obligaciones claras, expresas y exigibles, como contratos estatales formalizados por escrito, de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. Refirió que la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012) ha sido enfática en señalar que la inexistencia del contrato escrito implica la inexistencia jurídica del negocio, dado que las solemnidades en la contratación estatal son de orden público e imperativas^[4].

4. Así, el juez administrativo concluyó que, al no haberse aportado el contrato estatal de mutuo, el título ejecutivo no se integraba válidamente, pues el título valor no sustituía el contrato escrito exigido ad substantiam actus. Además, sostuvo que, conforme al artículo 15 del CGP y los artículos 627 y 784 del Código de Comercio, los procesos ejecutivos basados en títulos valores no derivados de contratos estatales son competencia de la jurisdicción civil ordinaria, no de la de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo referido por la Corte Constitucional en el Auto 1697 de 2024. Por tanto, al constatarse la inexistencia del contrato estatal, ese despacho judicial afirmó que carecía de jurisdicción para conocer del cobro ejecutivo^[5].

5. El Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, Casanare, declaró su falta de competencia. En Auto del 31 de marzo de 2025, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. Refirió que el artículo 105 del CPACA exceptúa de dicha jurisdicción los asuntos relativos a responsabilidad extracontractual y contratos de entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que correspondan al giro ordinario de sus negocios. La Corte Constitucional, en autos como el A855 de 2024, ha precisado que para aplicar esta excepción deben concurrir tres requisitos: (i) que la entidad sea financiera, (ii) esté vigilada por la Superintendencia Financiera, y (iii) que el asunto se relacione con su giro ordinario^[6].

6. En el caso concreto, el juez civil señaló que el IFC no cumple con los anteriores presupuestos, pues, aunque realiza actividades financieras, no está autorizado ni vigilado como entidad del sistema financiero, conforme a lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y reiterado por la Corte Constitucional en el Auto 609 de 2023. Además, refirió que el título valor ejecutado tenía origen en un contrato de mutuo, lo que, según la regla de decisión fijada en el Auto 403 de 2021, asignaba la controversia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, máxime cuando existía duda sobre la existencia del contrato subyacente, como lo sostuvo la Corte Constitucional en el Auto 923 de 2024. Por tanto, concluyó que, al no configurarse los requisitos del artículo 105 del CPACA, la competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme al artículo 104.6 del mismo cuerpo normativo^[7].

7. El 30 de abril de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional^[8]. En sesión virtual del 13 de mayo de 2025, fue repartido al despacho y la remisión para la sustanciación se realizó el 14 de mayo siguiente^[9].

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

8. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[10], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.^[11] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.^[12] La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia^[13].

C. Naturaleza jurídica, régimen jurídico y de contratación del Instituto Financiero del Casanare (IFC)

10. Naturaleza. En los Autos 554 y 618 de 2023, la Corte Constitucional estudió la naturaleza del IFC, al resolver controversias en los que esta entidad hizo parte. En ambos casos se asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que en el acto de constitución del IFC no constaba que fuera una entidad financiera y tampoco la vigilaba la Superintendencia Financiera de Colombia; por lo que no procedía aplicar la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. En este punto, la Corte Constitucional precisó que

“es claro que la naturaleza del IFC es la de una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, razón por la que sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. Lo anterior, debe tenerse en cuenta, incluso en el escenario donde se tuviera certeza de la existencia de un contrato estatal entre las partes.^[14]”

11. Régimen legal y de contratación. Ahora bien, el artículo 32 de los estatutos de la entidad pública establece que el IFC tiene el derecho privado por régimen de contratación, así como el manual de contratación, los reglamentos internos y el referido estatuto del instituto. Lo anterior, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 y por el hecho de estar en competencia con el sector privado. Por ende, los contratos que celebra se rigen por las disposiciones del derecho privado aplicables a sus actividades económicas y comerciales.

D. La naturaleza de los contratos en que es parte una entidad pública, como criterio para definir el juez competente

12. En este punto, la Corte se remite a las consideraciones del Auto 403 de 2021 en donde se estableció que, para esta última, independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos en los que sea parte una entidad pública son, por definición, contratos estatales.

13. Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que la naturaleza estatal de un contrato no depende de su régimen jurídico, pues el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio orgánico o subjetivo al considerar como contrato estatal todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades que tengan la calidad de tal, con independencia de que se rijan por las reglas de la Ley 80 de 1993 o por regímenes especiales. Al respecto, la Sección Tercera de ese Alto Tribunal ha sostenido:

“Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido ha dicho la Sala:

“De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos”^[15] (negrilla fuera del texto).

De conformidad con lo anterior, se tiene que, en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la determinación de la naturaleza jurídica del contrato depende de la que, a su vez, tenga la entidad que lo celebra: si ésta es estatal, el contrato también lo es, sin importar el régimen legal que se le deba aplicar”^[16].

14. De igual manera, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo en concepto del 15 de mayo de 2018 lo siguiente:

“[N]o puede perderse de vista que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio subjetivo u orgánico al calificar como contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones celebrados por entidades que tengan dicha naturaleza, con independencia de que se regulen por esa ley o estén sujetas a regímenes especiales^[17]

En tal virtud, los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%) son contratos estatales especiales, ya que su naturaleza está determinada por el carácter de la entidad que lo celebra (criterio orgánico o subjetivo), pues, como lo ha sostenido esta Corporación:

“[P]ara determinar la naturaleza jurídica de un contrato será necesario esclarecer primero la naturaleza de las partes que concurren a su celebración, de tal manera que si una de ellas se encuentra integrada o conformada por una de las entidades que la misma Ley 80 califica como estatales en el numeral 2 de su artículo 2, el contrato en cuestión corresponderá a la categoría de los estatales, independientemente de que su régimen específico o su tipificación se encuentren consagrados en el propio Estatuto de Contratación Estatal, en las normas del derecho privado, en disposiciones especiales o incluso si perteneciere a la clasificación de los atípicos y/o innominados”^[18]. (negrilla fuera del texto).

E. La competencia para conocer de los procesos ejecutivos en los que sea parte una entidad pública que no tiene carácter financiero. Reiteración Auto 554 de 2023

15. En el Auto 554 de 2023, la Corte Constitucional dirimió una controversia suscitada entre el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 003 Civil del Circuito de Yopal para conocer de la demanda ejecutiva singular de mínima cuantía presentada por el IFC en contra de una persona natural. En el caso, el IFC señalaba que el demandado le debía una suma de dinero pactada mediante contrato de ganado en participación.

16. En dicha oportunidad la Sala señaló que el artículo 104.6 del CPACA^[19] dispone que, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Por su parte, el parágrafo del artículo 104 prevé que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

17. No obstante, la regla general establecida en el artículo 104.6 del CPACA admite una excepción. En efecto, conforme al artículo 105.1^[20] del CPACA cuando se trate de procesos ejecutivos en los que sean parte entidades públicas que tengan el carácter de entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no será competente para tramitar el asunto, sino que su conocimiento corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria. Así, ante la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012^[21] y en el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996^[22]. De lo anterior, la Sala Plena adoptó la siguiente regla de decisión que se transcribe para resolver estos conflictos entre jurisdicciones.

18. R. de decisión. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.^[23]”

F. Caso concreto

19. En virtud de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver la demanda interpuesta por el IFC en contra del señor B.D.P.C. y la señora L.M.C., corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, C.. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 554 de 2023.

20. En el caso objeto de controversia, la Sala observa que, el propósito del IFC es librar mandamiento de pago en contra dos particulares, conforme a una obligación dineraria contenida en un pagaré otorgado por los demandados en el marco de un contrato de mutuo celebrado con el IFC. En efecto, la parte demandante sostuvo que el pagaré se derivaba de un contrato de mutuo, lo cual no solo consta en el título valor objeto de ejecución sino que fue reafirmado por el IFC al dar respuesta al requerimiento realizado por el Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, C.. En esta, adujo que los demandados recibieron una suma de dinero bajo la modalidad de mutuo con intereses, de forma que, con la entrega de la cosa fungible a título de restitución, el contrato se habría perfeccionado.

21. Así las cosas, para la Sala existe prima facie certeza respecto a la existencia de un contrato de mutuo entre las partes, en el marco del cual los demandantes otorgaron el pagaré que el IFC utiliza en la demanda como título ejecutivo. De esta manera, con independencia del régimen jurídico aplicable al contrato de mutuo, lo cierto es que este como negocio jurídico subyacente al título ejecutivo es un contrato estatal al ser una de sus partes una entidad pública- el IFC^[24]-, de acuerdo con el criterio orgánico dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y lo referido por la jurisprudencia del Consejo de Estado. En consecuencia, los procesos ejecutivos derivados de ese contrato de mutuo, como contrato estatal, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al coincidir con uno de los supuestos señalados en el artículo 104.6 del CPACA.

22. La Corte advierte que el juez contencioso administrativo concluyó que no podía tenerse por acreditada la existencia de un contrato estatal entre las partes, debido a la ausencia de un documento escrito que lo formalizara. Según su criterio, al tratarse de un contrato estatal, este estaba sujeto a solemnidades propias del derecho público, cuya observancia es de carácter imperativo, por lo que la falta de constancia escrita conllevaba la inexistencia jurídica del negocio.

23. Sobre este punto, la Corte Constitucional recuerda que, en su calidad de juez de conflictos de jurisdicción, no le corresponde pronunciarse de fondo sobre los aspectos sustanciales del litigio, ya que ello implicaría prejuzgar sobre materias que deben ser resueltas dentro del proceso correspondiente. No obstante, esta Sala advierte que, en el presente caso, existe un grado de certeza suficiente respecto a que el título ejecutivo tiene origen en un contrato estatal sometido al régimen de derecho privado, tal como lo afirmó la parte demandante y como se desprende de los documentos obrantes en el expediente.

24. En ese sentido, las consideraciones del juez administrativo en torno a las formalidades que debía cumplir el contrato de mutuo y las posibles consecuencias de su incumplimiento, pertenecen al estudio de fondo del asunto, el cual deberá abordarse dentro del trámite del proceso ejecutivo respectivo y no en sede de definición de competencia.

25. Así las cosas, al originarse el proceso ejecutivo a partir de un título valor-pagaré- suscrito en el marco de un contrato estatal regido por el derecho privado- contrato de mutuo- celebrado entre los demandados y el IFC, entidad pública que no tiene el carácter de institución financiera ni es vigilada por la Superintendencia Financiera, le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo su conocimiento.

26. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6605 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, C., para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, C., y el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, C., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, C., es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra el señor B.D.P.C. y la señora L.M.C..

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6605 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, C., para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

N., comuníquese y cúmplase.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

N. ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ

Magistrada (e)

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General