Auto nº A. 870/24, Corte Constitucional, 09-05-2024

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 870 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5354.

Asunto: Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia y el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Medellín.

Magistrado sustanciador:

V.F.A..

B.D., nueve (09) de mayo de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. El 29 de septiembre de 2023, el señor J.H.B., mediante apoderado judicial, promovió acción popular en contra de la señora M.C.C.J., en aras de proteger el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público^[1]. En la demanda, el accionante indicó que:

(i) En el municipio de Anzá (Antioquia) inicia un denominado “camino real” que comunica a esa localidad con el municipio de Santa Fe de Antioquia, y continúa hacia otros municipios de la zona. Explicó que, tradicionalmente, durante “cientos de años” ese camino ha sido transitado por “los propietarios de las fincas vecinas localizadas en su entorno, para su movilización y la de sus semovientes, así mismo, los campesinos vecinos del sector, los pobladores de la zona, incluyendo los que residen en el casco urbano del municipio de Anzá, amén de que por el mismo también se movilizan diferentes tipos de carga, propios de las actividades agropecuarias”^[2].

(ii) El Concejo Municipal de Anzá aprobó el acuerdo 002 del 8 de mayo de 2009, “[p]or medio del cual se declara Patrimonio Histórico, Cultural y Ecológico del Municipio de Anzá, el trayecto del antiguo camino real entre el casco urbano y el paraje P.”^[3], que hace parte del “camino real” que une a Santa Fe de Antioquia con Anzá. Sin embargo, se declaró la nulidad del acuerdo en cita mediante sentencia del 1 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

(iii) La señora Martha Cecilia Céspedes Jaramillo es propietaria de un bien inmueble ubicado en el municipio de Anzá conocido con el nombre de “El Puente”, el cual linda en determinado tramo con el camino real. Al respecto, reprochó que la accionada “desde hace varios años ha venido realizando actos que afectan, perturban e impiden el uso y goce del camino real”, con los cuales pretende “ejercer actos de señor y dueño sobre la faja […] en cuestión”^[4].

(iv) Por lo expuesto, el accionante pretende que se ordene a la accionada (i) “el restablecimiento del camino que existe en el territorio del municipio de Anzá, en el trayecto comprendido entre su casco urbano y el paraje P.” por ser un bien de uso público; (ii) “que en el futuro se abstenga de realizar cualquier actuación que impida, obstaculice o perturbe el libre tránsito a la comunidad en general por el camino[…]”^[5].

2. En auto del 09 de octubre de 2023, el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia admitió la acción popular instaurada y a su vez, dispuso vincular al trámite a la inspección de policía de Anzá y a los municipios de Anzá, Santa Fe de Antioquia y C. (Antioquia)^[6]. Como sustento de la vinculación, señaló que el parágrafo final del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 24 ibídem, le otorga al juez la facultad de vincular a otros posibles responsables en caso de que establezca su existencia a lo largo del proceso. Asimismo, adujo que esa facultad, “además de posibilitar la efectiva protección de los derechos colectivos, le permite al juez de conocimiento encausar el proceso adecuadamente para lograr el fin constitucional pretendido pese a las posibles omisiones de la demanda”^[7].

3. El 20 de marzo de 2024, el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia declaró su falta de jurisdicción para continuar el trámite del asunto y remitió el expediente a los jueces administrativos del circuito de Medellín^[8]. Para fundamentar su postura, argumentó que de conformidad con el inciso 1° del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares interpuestas en contra de entidades públicas son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sobre el particular, explicó que, si bien en un inicio la acción popular se dirigió en contra de un particular, en la admisión de la acción se dispuso vincular a entidades de naturaleza pública, por lo cual, se activó la competencia de la referida jurisdicción. De otro lado, citó los autos 799 y 1182 de 2021 de la Corte Constitucional con el fin de motivar su decisión.

4. Surtido el reparto, el asunto le fue asignado al Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Esta autoridad en auto del 21 de marzo de 2024 declaró su falta de jurisdicción y propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones^[9]. Consideró que el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 consagra un factor subjetivo para asignar la competencia de las acciones populares, pues establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas y en cuanto a la Jurisdicción Ordinaria Civil, determina conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de esta acción.

5. En concordancia con lo expuesto, advirtió que la acción popular se presentó en contra de una persona natural y fue el juez de conocimiento el que, al revisar la acción, decidió vincular en el auto admisorio a entidades del orden territorial y afirmó que no le es dable al juez de conocimiento alterar la competencia asignada en razón a la vinculación de terceros al proceso.

6. Una vez remitido el asunto a esta corporación el 01 de abril de 2024^[10], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 05 de abril siguiente y enviado al despacho el día 09 del mes y año en cita^[11].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia.

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

8. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[12]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

C. Competencia de la Jurisdicción Ordinaria Civil y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer acciones populares. Reiteración jurisprudencial.

9. En el auto 799 de 2021^[16], la Sala Plena estableció que la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

10. En efecto, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las acciones populares cuando tengan origen: “(…) en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia”, para los demás casos, la misma norma dispone que la competente será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. En línea con lo expuesto, el artículo 9 de la citada ley consagra que acciones populares “proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.

11. Al respecto, en la sentencia T-446 de 2007, la Corte se pronunció sobre el alcance del mencionado artículo, en los siguientes términos: “en efecto, la determinación objetiva del juez competente para el trámite de las acciones populares se encuentra dada por la naturaleza de la persona, natural o jurídica, que con su acción u omisión ha violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos. Es decir, si se trata de actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la acción popular es la Contencios[o] Administrativ[o]; en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”^[17].

12. En el auto en mención^[18], la Corte ha establecido que, la competencia asignada por el legislador no se desvirtúa por la simple argumentación relacionada con la posibilidad de vinculación al trámite de una entidad de naturaleza pública o de una persona privada que desempeñe funciones administrativas. Es decir, el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción. Sin embargo, adujo que, “si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa”.

D. Facultades del juez que conoce de acciones populares. Reiteración jurisprudencial.

13. En el Auto 607 de 2023, la Corte precisó que el artículo 5° de la Ley 472 de 1998 dispone que las acciones populares se sujetarán a los principios de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia, e impone al juez el deber de velar “por el respeto al debido proceso, las garantías constitucionales y el equilibrio entre las partes”. El artículo 14 de la misma norma señala que la acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo y que en caso de que se desconozcan los responsables “corresponderá al juez determinarlos”.

14. A la vez, el artículo 18, inciso final, de la citada ley establece que la demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva “si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado”.

15. De lo expuesto la Sala Plena infirió que “la facultad oficiosa del juez popular de vincular al proceso a los posibles responsables de la vulneración constituye, para estos puntuales efectos, una verdadera obligación”. Al respecto, la Corte concluyó que “se impone al juez de la acción popular efectuar un estudio serio y riguroso de la demanda, en orden a determinar la naturaleza y el alcance de la eventual vulneración y, en armonía con ese examen, integrar el contradictorio con todas las personas naturales y jurídicas que puedan ser las causantes de la acción u omisión que pone en riesgo o lesiona los derechos e intereses colectivos”.

16. Finalmente, en los autos 239 y 287 de 2023, la Corte dirimió conflictos de competencia entre jurisdicciones que se suscitaron en el marco de acciones populares que inicialmente fueron promovidas ante la jurisdicción ordinaria civil por dirigirse en contra de personas de derecho privado y que, en el trámite procesal surtido con ocasión a la admisión de la acción, el juez civil de conocimiento ordenó la vinculación de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas. En esos casos, la Sala Plena resolvió que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para asumir el conocimiento del asunto en razón a que la acción popular se sustenta –prima facie– en acciones u omisiones de entidades públicas como extremo pasivo de la acción que se demanda.

E. Examen del caso concreto.

17. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia y el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, autoridades que integran distintas jurisdicciones.

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una acción popular promovida por el señor J.H.B. en contra de la señora Martha Cecilia Céspedes Jaramillo a la cual, fueron vinculados la inspección de policía de Anzá y los municipios de Anzá, Santa Fe de Antioquia y C..

(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Por una parte, el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia sostuvo que según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y en los autos 799 de 2021 y 1182 de 2021 de la Corte Constitucional, el asunto corresponde a los jueces administrativos. Por su parte, el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Medellín afirmó que en razón al artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y dado que la acción se presentó en contra de un particular que no ejerce funciones administrativas el asunto debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria civil.

18. Superado el anterior estudio, la Corte considera necesario reiterar la regla de decisión establecida en el auto 799 de 2021, regla de decisión reiterada, entre otros, en los autos 239 y 287 de 2023 y atribuir la competencia de este asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, a partir de las siguientes razones:

(i) Si bien la acción popular en un inicio se presentó en contra de una particular que no desempeña funciones administrativas, se observa la vinculación de entidades públicas como extremo pasivo, con ocasión de las acciones u omisiones en las que estas presuntamente pudieron haber incurrido.

(ii) En efecto, en el presente caso, al admitir la acción popular, el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia vinculó a la inspección de policía de Anzá y a los municipios de Anzá, Santa Fe de Antioquia y C. (Antioquia), por considerar que el debate sobre la protección de los derechos colectivos invocados está inescindiblemente ligado a posibles acciones y omisiones de las vinculadas. El juez llegó a esta conclusión después de revisar las piezas procesales obrantes en el expediente, cosa en la que la Sala no se detendrá, pues la Corte no puede determinar, de ningún modo, alguna suerte de responsabilidad de las partes dentro de la acción popular. Esto es de competencia privativa del juez natural.

F. R. de decisión.

19. “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”^[19].

III. DECISIÓN

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia y el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer la acción popular promovida por el señor J.H.B..

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5354 al Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Medellín para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 1° Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia.

N., comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General