Balance de la experiencia internacional aplicable al ordenamiento minero de Colombia: los casos de Australia, Chile y Perú
| Autor | José Carlos Orihuela Paredes/Maritza Paredes Gonzáles |
| Páginas | 169-202 |
Balance de la experiencia
internacional aplicable al ordenamiento
minero de Colombia:
los casos de Australia, Chile y Perú
J C O P
M P G
Resumen
El objetivo central del estudio es ex traer lecciones de los casos de Australia, Ch ile
y Perú aplicables al ordenamiento territorial colombiano. No se trata de una bús-
queda de modelos óptimos de supuesta aplicación automática, sino de entender
cómo y por qué países mineros particul ares siguieron trayectorias particu lares.
O cómo y por qué países con pasados particu lares convergieron hacia prácticas
e instituciones semejantes en el manejo de la minería. L as buenas experiencias
internacionales no son fácilmente replicables. En línea con lo anterior, el éxito de
la traducción de prácticas internacionales a exp eriencias nacionales dependerá
en buena medida de que se construya sobre la buena práctica y la instituciona-
lidad domésticas existentes.
Introducción
Este reporte es un bala nce de las experiencias de desarrollo minero de Austra-
lia, Chile y Perú aplicables al ordenamiento minero de Colombia, sigu iendo los
términos de referencia entregados por el Centro Interdisciplinario de Estudios
sobre Desarrollo (Cider) a los consultores. El objetivo central del estudio es
insumos para el desa rrollo del plan nacional de ordenam iento minero
obtener lecciones aplicables para el ordenamiento territorial colombiano. Para
ello hay que plantear primero cómo buscamos lecciones en la historia; más aú n:
es preciso esclarecer cómo conceptualizamos el aprendizaje de la historia de
terceros. Como lo haremos evidente a lo largo del documento, planteamos que
no se trata de una búsqueda de modelos óptimos de supuesta aplicación auto-
mática, sino de entender cómo y por qué países mineros particu lares siguieron
trayectorias part iculares. O, por el contrario, cómo y por qué países con pasa-
dos particulares convergieron hacia prácticas e instituciones semejantes en el
manejo de la minería.
Para subrayar alguna s ideas-fuerza del reporte, encontramos que las historias
nacionales son centrales para entender la especicidad que toman pri ncipios de
política compartidos por el conjunto de países estudiados. Tanto el discurs o de
las autoridades políticas como la legislación y el desarrollo organ izacional de los
estados reejan la convergencia hacia objetivos de política globalmente difu n-
didos: el fomento a la inversión privada, la regulación de la actividad minera (la
regulación ambiental en part icular), la compensación por daños y la promoción
de la participación local, el establecimiento de tributaciones, el fomento de la
cooperación público-privada y el desarrollo de capacidades estata les. Sin em-
bargo, las formas nacionales de estos objetivos de política globa lizados resultan
ser altamente idiosincrásicas. Por ello, junto con entender qué se hizo bien y qué
se hizo mal en la exper iencia internacional, es importante comprender qué con-
dicionantes nacionales favorecieron tal o cual proceso y resultado. La s buenas
experiencias internacionales no son siempre —ni fácilmente— replicables. Por
otro lado, el éxito de la traducción de prácticas internacionales a experiencias
nacionales dependerá en buena medida de construir sobre la buena práctica e
institucionalidad doméstica ex istente.
Australia es un ejemplo de la importa ncia de las sinergias y autonomías ins-
titucionales. Extraemos importantes lecciones sobre la colaboración público-
privada, la veeduría y colaboración de expertos no-gubernamentales y de la
academia, y el desarrollo i nstitucional del Estado, que incluye la autonomía del
Poder Judicial. Sobre la especicidad de variables estructurales nacionales de
relevancia para la cal idad del desarrollo minero, Australia es u n país que hereda
un sistema político descentral izado, y cuenta con ingentes y variados recursos
minerales a lo largo de un vasto ter ritorio de baja densidad poblacional, lo cual
reduce las oportunidades para el conicto local. El ca rácter descentralizado
del sistema político implica una dinámica subnacional en la formulación de
regulaciones (con una Environmental Protection Authority en cada gobierno
subnacional), la práctica judicial (con cortes de tierras y ambiente) y el manejo
del desarrollo económico y el conicto (con fuerte inversión de las empresas
canadienses en responsabilidad soc ial y desarrollo local).
Chile, con un estado centralizado, es decir, de características opuestas al
régimen federal austra liano, también deja lecciones importantes sobre la cola-
boración público-privada, el rol positivo de los expertos en la conceptuali zación
e implementación de políticas, y la importancia de la autonomía y la capacidad
estatales. El proceso regu latorio tuvo una primera fase con el sistema conforma-
do por la Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) y las comisiones
regionales del Medio Ambiente (Corema), establecido a inicio de los noventa, y
experimenta una segu nda fase con el Ministerio del Ambiente, una Superinten-
dencia de Medio Ambiente, un Servicio de Evaluación Ambiental y tr ibunales
ambientales, en la década presente. En Chile, la incidencia de con icto local en
general y de conicto de tierras y recu rsos con poblaciones indígenas en parti-
cular es relativamente baja debido a condiciones geográcas y demográc as, en
primer lugar, y políticas, en segundo lugar. La minería en Chi le se ubica funda-
mentalmente en los territorios áridos y semiáridos del norte, regiones con baja
densidad poblacional, si bien existe agricultu ra y hay poblaciones descontentas
con la cantidad y calidad del recu rso hídrico. Así mismo, la población indígena
se concentra en el sur, donde los problemas de propiedad de la tierra están aso-
ciados a la economía forestal. La tradición estata l centralista y vert ical, nal-
mente, ha congurado históricamente una arena polít ica enemiga de la acción
colectiv a contenciosa.
De los tres casos, Perú es el que presenta menores niveles de desarrollo insti-
tucional en aspectos regu latorios. Con el proceso de liberalización de la década
de los noventa, Perú reformó su legislación nacional y su código de minas con el
n de mejorar el atractivo del país pa ra el inversionista extranjero mediante la
oferta de contratos con estabilidad jurídica e incentivos t ributarios. Además de
que los legados institucionales son dispares (debilidad estatal h istórica en Perú
versus fortaleza estatal histórica en Australia y Chile), decisiones clave como
entregar la regulación ambiental a cada mi nisterio sectorial en vez de a entidades
reguladoras más autónomas como en los casos austral iano y chileno acentuaron
la debilidad institucional del naciente marco regulatorio. Un Consejo Nacio-
nal del Ambiente débil ha sido seguido por un Ministerio del Ambiente y un
Servicio Nacional de Cert icación Ambiental también débiles o en formación.
Más allá de lo estric tamente ambiental, en Perú el extenso desarrollo normativo-
legal no tiene correspondencia con el limitado desarrollo burocr ático-organi-
zacional del Estado. Con fragi lidad institucional y condiciones de economía
política de mayor complejidad —exclusión en los Andes y la Amazonia, diver-
sidad y fragilidad ecológica—, el camino de la política contenciosa prevalece.
El cuadro número resume las características estructurales del desarrollo en
Australia, Chi le y Perú.
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