Breves reflexiones sobre la reforma constitucional al sistema de pensiones
| Autor | Víctor Julio Usme Perea |
| Cargo | Docente del Módulo Laboral de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás, Bogotá. |
| Páginas | 108-120 |
Fecha de recibido: marzo 22 de 2006
Fecha de aprobación: mayo 24 de 2006
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La grave situación fiscal que ha generado el reconocimiento y pago excesivo de las pensiones a cargo del Estado puso en alerta al legislativo y al ejecutivo. Ante tan oscuro panorama se evidencian varios intentos para que a través de la Leyes -797 y 860 de 2003, e incluso del referendo, se lograra transformar el sistema pensional, intentos que a la postre resultaron frustrados por las declaraciones de inexequibilidad de la Corte Constitucional.
Por ello, se estimó, lastimosamente, que el último sendero que le quedaba al país para tratar de sanear las finanzas públicas, por encontrarse tan comprometidas con el régimen pensional, no era otro que el de una reforma por medio de un acto legislativo para que quedara incorporada dentro de la Constitución Nacional.
Nace, entonces, el Acto Legislativo 01 del 22 de julio de 2005, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política de 1991, y se fija un andamiaje pensional basado, entre otros, en la sostenibilidad financiera; exclusividad del Sistema General de Pensiones respecto de requisitos y beneficios; eliminación de los regímenes especiales, exceptuados y la mesada catorce; tope mínimo y máximo del monto de la prestación; prohibición de establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en la leyes del Sistema General de Pensiones (los pactados perderán vigencia el 31 de julio de 2010), así como un régimen de transición.
Adentrémonos, pues, en el recorrido por algunos de los temas de la tan anhelada reforma pensional.
Ante todo, conviene destacar que, para desarrollar el presente capítulo, se tendrá en consideración la exposición de motivos del acto legislativo como fuente fidedigna que refleja claramente la difícil situación de la cual adolece el sistema pensional en Colombia, pues a no dudarlo, aquélla constituye el alma y el querer del constituyente derivado o secundario para paliar dicha crisis.
Para tal efecto, sólo tomaremos en cuenta los dos siguientes tópicos, sin soslayar la existencia de otros tantos factores determinantes.
Dentro de los muchos desaciertos que se pueden identificar como generadores de las dificultades en la financiación del pasivo pensional, se tienen: (i) la aplicación de bajas cotizaciones; (ii) inversiones de las reservas del Seguro Social; (iii) beneficios exagerados; (iv) falta de equivalencia entre las cotizaciones y las prestaciones o beneficios percibidos; (v) los económicos a consecuencia del desempleo; (vi) los de orden demográfico referidos a la disminución en las tasas de natalidad y mortalidad en relación con el aumento de las esperanzas de vida, toda vez que, por ejemplo, antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, una pensión se pagaba por espacio de 15 años que, desde luego, era la base para el cálculo de las cotizaciones, mientras que actualmente dicha expectativa de pago está en 26 años, incluyendo el disfrute de la pensión por parte de los beneficiarios, con el agravante de que tiende a aumentarse con el correlativo costo adicional que ello acarrea; (vii) no cotizan todos los trabajadores; y (viii) evasión y elusión de las cotizaciones.
Algo más complejo se presenta con el respaldo que por el funcionamiento del fondo se requiere de los afiliados cotizantes para subvencionar las prestaciones de los pensionados -maduración del régimen-. Es menester recordar que en 1980 existían 2 pensionados por cada 100 afiliados cotizantes, para 1993, 10 Page 109 pensionados por cada 100 afiliados cotizantes, y en el año 2002, 21 pensionados por cada 100 afiliados cotizantes.
Las circunstancias anteriores acrecentaron el desequilibrio existente entre el monto de las cotizaciones y los beneficios que el sistema ofrece, lo que condujo inexorablemente a utilizar los recursos de la reserva del Instituto de Seguros Sociales, afectando, de paso, el presupuesto general de la Nación en el orden del 3.3% del PIB en el 2000 (5.1 billones) y del 4.6% del PIB para el 2004 (8.2 billones).
El entorno no se muestra más consolador, si se tiene en cuenta que antes de las reformas pensionales contenidas en las leyes 797 y 860 de 2003, el déficit pensional ascendía al 207% del PIB del 2000, en un horizonte de 50 años, el cual disminuyó, con posterioridad a dichas regulaciones, a 170,2% del PIB en el mismo horizonte.
La siguiente gráfica ilustra el pasivo pensional como resultado del PIB en comparación con otros países.
| País | Pasivo Pensional |
| Italia | 242 |
| Francia | 216 |
| Reino Unido | 193 |
| Colombia | 170 |
| Japón | 162 |
| Uruguay | 156 |
| Turquía | 146 |
| Costa Rica | 97 |
| Filipinas | 81 |
Del anterior cuadro se evidencia el desequilibrio enorme que existe con relación a países con similar porcentaje del PIB como pasivo pensional, en paralelo con el nivel de cobertura de la población en edad de pensión, al punto de que en Colombia, por ejemplo, es cercano al 23% referido a personas de 60 años o más, mientras en Japón es del 88% de la población mayor de 60 años.
En el 2004 los pensionados ascendían a un millón de personas, cuatro millones en edad de pensión; los afiliados 11.5 millones, de los cuales solamente 5.2 eran cotizantes activos en comparación con los 20.5 millones de la población económicamente activa.
Además, hay que señalar que comparativamente el sistema colombiano resulta, en el monto del valor de las pensiones que se paga, más generoso que el de países industrializados y el de algunos de Latinoamérica.
La mesada 14 fue creada inicialmente por medio de la Ley 100 de 1993, para aquellas personas que hubieren adquirido el derecho a la pensión antes de la vigencia de la Ley 71 de 1988, esto es, el 1o de enero de 1988, y cuya finalidad esencial fue buscar una compensación por "la pérdida de la capacidad adquisitiva de sus pensiones, originada en las normas anteriores que consagraban formas de reajuste pensional inferiores al incremento del salario mínimo y a la variación del costo de vida" (Gaceta del Congreso, No. 130 del 14 de mayo de 1993, p. 6).
A pesar del claro elemento teleológico de la norma, la H. Corte Constitucional, mediante sentencia C-409 de 1994, extendió dicha mesada a todos los pensionados, lo que generó un mayor desequilibrio financiero. Page 110
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional, razonó así:
Para la Sala resulta evidente que al consagrarse un beneficio en favor de los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes en los términos del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, «cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988», consistente en el pago de una mesada adicional de treinta (30) días de la pensión que les corresponde a cada uno de ellos, la cual se «cancelará con la mesada del mes de junio de cada año a partir de 1994», excluyendo a las pensiones causadas y reconocidas con posterioridad al 1o. de enero de 1988, se deduce al tenor de la jurisprudencia de esta Corporación una clara violación a la prohibición de consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para unos en detrimento de los otros, al restringir el ejercicio del derecho a la misma mesada adicional sin justificación alguna para aquellos pensionados jubilados con posterioridad al 1o. de enero de 1988.
Considera la Corte que la desvalorización constante y progresiva de la moneda, que conlleva la pérdida del poder adquisitivo del salario, originado en el fenómeno inflacionario, es predicable para los efectos de decretar los reajustes anuales a todas las pensiones de jubilación sin distinción alguna. Pero ello no puede constituir fundamento de orden constitucional para privar de un beneficio pensional, como lo es la mesada adicional que se consagra en la norma materia de revisión, en favor de un sector de antiguos pensionados, excluyendo a otros que legítimamente han adquirido con posterioridad el mismo derecho pensional por haber cumplido con los requisitos legales correspondientes.
Por ello no existe razón justificada para negar la mesada adicional a estos últimos, postergándoseles su derecho a percibirla, para una fecha posterior a la que se consagra para los pensionados con anterioridad al 1o. de enero de 1988.
A título informativo el costo anual de esa mesada, con las implicaciones del fallo, asciende a la suma de 1.1 billones de pesos.
A través de este postulado se le impone al Estado garantizar el mantenimiento financiero del sistema pensional, así como el de asumir el pago de la deuda pensional. En igual sentido, determina claramente el deber del legislativo de proferir leyes resguardando el equilibrio financiero del sistema, en aras de evitar que la crisis de éste se agudice.
Dichos aspectos constituyen los parámetros...
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