Burócratas y ciudadanos. La burocracia de nivel de calle en la implementación de la política pública de seguridad alimentaria y nutricional en el departamento de Antioquia
| Autor | Germán Ignacio Casas Arango - Cristian Daniel Aguirre Henao - Lorena Patricia Mancilla López |
| Cargo | Economista y abogado - Politólogo - Nutricionista–dietista |
Introducción
La implementación de políticas públicas se puede concebir como «el proceso de convertir un mero enunciado mental (legislación, plan o programa de gobierno) en un curso de acción efectivo, y es el proceso de convertir algo que es solo un deseo, un efecto probable, en una realidad efectiva» (Aguilar, 1992, p. 13). Este proceso de implementación, en el que se pasa del dicho al hecho, tiene cuatro grandes retos denominados «grupos generales de influencia» (Hill, 2018, p. 130), en los cuales se enmarcan, a su vez, un sinnúmero de variables que pueden afectar el proceso de implementación de la política. El primer reto hace referencia a «la política pública y el proceso de las políticas», cuyos aspectos que deben acompañar el diseño de la política en sí son los que moldean los resultados, tales como los recursos asignados, la adecuada identificación del problema público, el establecimiento de una teoría causal sólida y la presencia de actores responsables de solucionar el problema en cuestión. El segundo reto se encuentra asociado a «las organizaciones y su medio», puesto que las características organizacionales configuran la política como resultado de la acción gubernamental. El tercer reto está asociado a «los agentes», en el que las preferencias y capacidades de los actores involucrados en el proceso de la política pueden contribuir a darle forma. Finalmente, el cuarto reto se relaciona con «las condiciones dentro del entorno de implementación», en el cual se pueden encontrar variables como las condiciones económicas, el comportamiento del grupo objetivo, los beneficiarios y grupos de interés.
A su vez, estos retos pueden asociarse al implementation gap, el cual expresa la disonancia entre lo formulado y lo implementado. Estas brechas dan cuenta de las diferencias existentes entre lo diseñado y establecido por los tomadores de decisiones y lo que realizan los funcionarios y contratistas que las ejecutan. Por ello, la implementación como parte del proceso de la política pública se define como el momento más álgido y determinante, y las fallas y dificultades que se presentan condicionan el cumplimiento de sus objetivos. Estas brechas son producto de factores como:
— El alto nivel burocrático, lo que reduce la rapidez y flexibilidad de intervención (Kaufman, 1973; Whitford, 2002) al exacerbar los controles y procesos, generando incentivos negativos para los actores al emprender nuevas acciones que mejoren la implementación de las políticas (Espinoza y Huita, 2012).
— La falta de recontextualización (Medellín, 2004) y territorialización de las políticas (Jolly, 2007), lo cual genera una inadecuada adaptación al momento de intervenir en la realidad particular del lugar donde se realizará la acción, dificultando la implementación de la política.
— La desinformación al momento de tomar decisiones y la ambigüedad en el diseño de políticas (Zahariadis, 2010), lo que genera vaguedad, confusión y tensión, repercutiendo en el proceso de implementación.
— La alta complejidad del factor político, dado que los actores —públicos y privados— involucrados en el proceso de implementación de la política pública pueden modificar las reglas de juego y orientarlas hacia sus intereses particulares mediante sus visiones y valores (Pressman y Wildavsky 1984; Knoepfel, Larrue, Varone e Hinojosa, 2007).
Así, la presencia de estas brechas se asocia, en gran medida, a que quienes diseñan y toman las decisiones no son quienes implementan las políticas públicas, las cuales son el resultado de una cadena de relaciones entre formuladores e implementadores ubicados en diferentes ámbitos de gobierno. Es así como la proximidad entre las intenciones del formulador y la ejecución de las políticas influye de manera directa en su efecto (Arretche, 2001, p. 49). Por esto, su entendimiento puede transformarse a través de la cadena de mando hasta llegar a quienes tienen contacto directo con los ciudadanos y se encargan de proveer bienes y servicios para dar solución a sus demandas y problemáticas particulares. Por lo anterior, cabe resaltar que los actores que diseñan e implementan las políticas no son neutrales ni pasivos, pues el conflicto es parte inherente de su interacción, «particularmente a raíz de los niveles de discrecionalidad de los que goza cada uno a la hora de implementar la parte del programa que les compete» (Navarrete y Figueroa, 2019, p. 101).
Es así como los funcionarios y contratistas de primera línea, también llamados burócratas de nivel de calle (BNC), o street–level bureaucracy en la literatura académica, dejan de ser vistos como los últimos eslabones de la cadena de poder para entrar a desempeñar un papel determinante en el éxito o fracaso de la intervención gubernamental. Los BNC deben enfrentar los errores y complicaciones que se presenten, siguiendo un marco normativo y procedimental que no siempre se ajusta o logra responder a las particularidades de cada caso. Esto implica que deben decidir entre seguir las reglas preestablecidas o modificarlas con el fin de dar solución aparente a las necesidades de cada ciudadano (Lipsky, 2010).
Desde esta perspectiva se busca entender cómo los BNC configuran la Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PPSAN) del departamento de Antioquia, Colombia, aprobada a través de la ordenanza 046 de 2016. Este documento de política pública establece, entre otras cosas, la disponibilidad y acceso, el consumo y aprovechamiento biológico, y la calidad e inocuidad de los alimentos como componentes estratégicos y transversales, bajo los cuales se desarrollan acciones como proyectos productivos como huertas, asistencia técnica agropecuaria, complementación alimentaria a través del Programa de Alimentación Escolar (PAE) y paquetes alimentarios, recuperación nutricional, atención integral nutricional a través de Centros de Desarrollo Infantil (CDI), entre otros programas y proyectos que se condensan en el Plan Docenal de Seguridad Alimentaria y Nutricional del departamento de Antioquia y los planes de desarrollo municipales y departamentales.
En este marco, se busca analizar cómo la discrecionalidad y autonomía de los BNC, en consonancia con factores territoriales e institucionales como la normatividad, la capacidad técnica, política y económica, y su relación con la ciudadanía pueden generar una reformulación de facto de la política que se distancie de los lineamientos provistos por los documentos, excediendo sus propósitos o reduciéndose al quehacer particular de la organización y sus funcionarios.
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La burocracia en los estudios de implementación de políticas públicas
El concepto de burocracia ha variado considerablemente durante los últimos años. Con los aportes realizados por Max Weber (1993) se definió a la burocracia como el conjunto de actores racionales que se rigen por las normas, tienen una clara jerarquía de mando, rutinas y procedimientos preestablecidos y son capaces de garantizar el cumplimiento de objetivos. Posteriormente, Henry Mintzberg (1984) denominó esto como «burocracia maquinal» para describir al conjunto de individuos organizados jerárquicamente que cumplen funciones rutinarias con una estructura de trabajo fija y normalizada. Desde esta perspectiva, la burocracia en el proceso de implementación de las acciones de gobierno cuenta con una ventaja que deriva de su precisión, claridad, subordinación y permanencia en el tiempo (Mayntz, 1987). Esto permitiría actuar de manera objetiva en el marco de procesos formales con el fin de cumplir los objetivos establecidos.
Más adelante, Charles Wright Mills (1993) sentó una posición contraria a la weberiana, al considerar que las burocracias no son más que una fachada para conservar la sensación de racionalidad política en la toma de decisiones por parte de un grupo específico de individuos —élites— que van en pro de intereses particulares. Aunque esta postura fue fuertemente cuestionada, posicionó un discurso en el cual las burocracias carecen de objetividad y no son más que un mero requerimiento instrumental para alcanzar fines fijados por élites que determinan la vida política, económica y social de los territorios. Ambas posturas fueron fundamentales para explicar la diversidad de dinámicas políticas y los resultados del accionar gubernamental. Sin embargo, Michael Lipsky (1969) abrió una nueva puerta a esta discusión. Centró su atención en los burócratas de primera línea que tienen contacto directo con los ciudadanos en el marco de la provisión de bienes y servicios públicos, y que además se encuentran dotados de autonomía y discrecionalidad para aplicar las normas y procedimientos preestablecidos para la atención de la ciudadanía.
El comportamiento de los BNC varía considerablemente entre políticas públicas. En ocasiones, estos pueden ceñirse a las reglas y procedimientos predefinidos, reducir su discrecionalidad voluntariamente y llevar a cabo de manera homogénea la intervención gubernamental. Sin embargo, también pueden hacer uso de su discrecionalidad y autonomía, flexibilizar los procedimientos y atender cada situación de manera particular, reconociendo así la heterogeneidad del contexto y de las necesidades de los ciudadanos. El cumplimiento de los objetivos propuestos depende de cada caso particular.
Los postulados de Lipsky (2010) y los aportes y críticas de diversos colaboradores han permitido establecer, al menos, cuatro grandes premisas teóricas que han sido ampliamente abordadas en múltiples estudios de casos empíricos en Europa y Norteamérica, permitiendo comprobar su validez y potencial explicativo. La primera se encuentra relacionada con la discrecionalidad que representa a los burócratas de nivel de calle, que a su vez tiene cuatro características: a) es inevitable, b) es constante, c) es inherente a los actos de la administración y d) está fuera del control de los supervisores —funcionarios o agencias gubernamentales— (Maynard–Moody y Musheno, 2018).
Sin embargo, el punto nodal no...
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