Capítulo Cuarto. Principales impuestos del gobierno central
| Páginas | 345-425 |
| Autor | Juan Camilo Restrepo |
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I. introducción
Una vez analizados en el capítulo tercero la evolución histórica de los ingresos
fiscales, la clasificación de estos y los fundamentos de la tributación, vamos a
estudiar en este capítulo los ingresos fiscales de carácter nacional.
Hoy en día los ingresos públicos del presupuesto central de mayor signi-
ficación son los ingresos tributarios1, aunque naturalmente no son los únicos,
pues existen también ingresos no tributarios del Gobierno central, como los
recursos de capital. Vamos a adelantar el estudio de los temas correspondientes a
este capítulo de la siguiente manera: impuesto a la renta, impuestos a las ventas,
impuestos al comercio exterior.
En Colombia tenemos un sistema en el cual los grandes tributos tienen
carácter nacional (renta, iva, aduanas), pero simultáneamente se han venido
diseñando mecanismos en virtud de los cuales se transfiere una porción de
ellos hacia las entidades territoriales, con el fin de que estas entidades puedan
también asumir responsabilidades orientadas a ejecutar determinados gastos e
inversiones, tal como lo veremos en capítulo posterior.
Por lo tanto, cuando se habla de “ingresos de carácter nacional” no quiere
ello decir que todo su producto sea gastado en el orden central. Por el contra-
rio, un volumen creciente de recursos recaudados en el orden central se viene
transfiriendo hacia las entidades descentralizadas territorialmente. De hecho
las “transferencias” constituyen hoy en día el renglón más dinámico del gasto
público del país. Por ello, en este capítulo damos más atención al concepto de
“recaudo” que al de “gasto” como criterio para determinar si un impuesto es
de carácter central o no.
A partir, por ejemplo, de lo que fue la ejecución presupuestal del año de
1990, podemos hacer las siguientes reflexiones sobre la orientación general
que vienen teniendo los ingresos del Gobierno central.
Primera. Si sumamos el iva sobre transacciones nacionales con el que se
cobra sobre las importaciones, vemos que entre los dos representaron el 26%
de los ingresos de carácter nacional: el impuesto a la renta representó el 31%,
y el de aduanas y complementos, el 27%. Renta, iva y aduanas conforman el
tríptico sobre el cual reposan los ingresos nacionales.
Segunda. Los llamados ingresos “no tributarios” tienen una significación
importante (10%), básicamente por el hecho de contabilizarse allí las utilidades
1 La Ley 1420 de 2010 de Presupuesto General de la Nación estima que en el 2011 representen
$74.283.684 correspondiente al 57,3% del total de ingresos proyectados.
Hacienda Pública
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de la cuenta especial de cambios (debe tenerse en cuenta que actualmente ya
no existe la cuenta especial de cambios).
Tercera. La llamada “apertura económica”, que implica una reducción de
los aranceles, conducirá a que los impuestos sobre el comercio exterior vayan
perdiendo importancia y la ganen los tributos sobre la actividad interna. De
hecho esta evolución ya ha comenzado con las medidas arancelarias que se vie-
nen tomando desde finales de 1990. Por lo demás, es normal que a medida que
un país avanza en el proceso de desarrollo la tributación asociada al comercio
exterior vaya perdiendo importancia.
Cuarta. Ya hoy en día las fuentes de ingresos corrientes del Gobierno central
están bastante diversificadas. No acontece lo mismo que en el siglo xix, cuando
era tan acentuada la dependencia de los impuestos respecto de las importaciones;
o lo que sucedía en las décadas de los años cincuenta y sesenta del presente siglo,
cuando el peso relativo del impuesto a la renta era mucho más alto. Podemos
pues decir que el país ha avanzado hacia una diversificación de ingresos fiscales
sana y conveniente, aunque la tendencia es a que se acentúe la financiación del
sistema sobre la tributación indirecta con la inequidad que ello representa.
De acuerdo con el orden de importancia relativo de los ingresos fiscales
de carácter nacional, pasamos a continuación a estudiar, en primer lugar, el
impuesto de renta.
II. historia del impuesto de renta
(europa y estados unidos)
Si bien antes del siglo xix se aplicaron diversas formas de tributación directa,
podemos decir que el impuesto a la renta es un producto de los fenómenos
sociales y políticos que tuvieron lugar a lo largo de aquel siglo. En efecto, hasta
comienzos del siglo xx no se presentaron sobre el Estado demandas por servicios
públicos de gran consideración. Sin embargo, durante este período se consolida
la que se conoce como “revolución industrial”, y con ella se inicia un período
de intensa industrialización, de acelerado crecimiento de los núcleos urbanos
y, lo que es muy importante, de formación en toda Europa de una conciencia
política nueva que busca preservar los intereses de la c lase obrera que empieza
a surgir en ese entonces.
Es también en el siglo xix cuando se formulan las primeras críticas sobre
la inequidad que comportaba un sistema sustentado en exceso en los tributos
indirectos, como era el sistema que hasta entonces estaba en vigor. Se recor-
dará que en lugar anterior de este escrito citamos a Camacho Roldán, quien
Principales impuestos del Gobierno central 347
en una vívida página de su conferencia sobre el sistema fiscal del siglo xix[2]
demostraba cómo era regresiva sobre las clases más desfavorecidas una estruc-
tura tributaria basada prioritariamente en los impuestos indirectos. Pues bien,
ese tipo de reflexiones era, o comenzó a ser, bastante común en la Europa de
mitad del siglo xix.
Asociada a la revolución industrial surgió también la idea novedosa para
entonces de que los impuestos no solo debían ser suficientes para atender los
gastos públicos, sino que además debían ser justos. Como bien lo ha dicho Se-
ligman, “Solo cuando el movimiento democrático del siglo xix toma fuerza el
sistema de los impuestos indirectos se reconoce como una carga para las clases
pobres, y en consecuencia, el número de productos sometidos a estos impuestos
empieza a rebajarse”3.
Los países que precedieron el camino hacia el establecimiento del impuesto
directo a la renta fueron aquellos donde primero se inició la revolución industrial.
El surgimiento del impuesto a la renta está vinculado también a otro fenó-
meno político que no debe perderse de vista. Hacia mediados del siglo xix las
clases comerciantes comienzan a ganar poder político en los países donde la re-
volución industrial había tenido una aparición más temprana, y por consiguiente
las clases terratenientes empiezan a perder preeminencia. Los intereses agrarios
habían sido los que habían presionado la imposición de fuertes gravámenes a la
importación de géneros alimenticios, lo cual les permitía, por una parte, proteger
la agricultura nacional de la competencia extranjera, y, por otra parte, mante-
ner, como acontecía en Inglaterra, unos precios para los productos alimenticios
básicos extremadamente altos. Precios que, naturalmente, terminaban pagando
las clases más desvalidas. Con el aumento del poder político y económico de las
clases comerciantes, que más que en proteger una agricultura ineficiente estaban
interesadas en estimular el comercio y la transformación de materias primas
importadas en productos manufacturados de exportación, comenzó la presión
para que se redujeran los impuestos indirectos que gravaban el comercio exterior.
Este fue el tema que dominó la política inglesa en buena parte del siglo xix.
Los altos aranceles a la importación de géneros alimenticios se denominaban
las Corn Laws (las leyes sobre el maíz); por último, hacia mitad del siglo xix, los
intereses comerciales logran reducir estos impuestos. Esa evolución coincide con
el momento en que el impuesto a la renta, bajo el gobierno del primer ministro
Robert Peel, se establece con carácter permanente en 1842.
2 camacho roldán. “Nuestro sistema tributario”, cit., p. 19.
3 edWin r. a. seligman. Essays in Taxation, New York, A. Kelley, 1969, p. 10.
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