Capítulo Séptimo. Finanzas territoriales
| Páginas | 663-717 |
| Autor | Juan Camilo Restrepo |
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I. planteamiento general
En los principios modernos las finanzas intergubernamentales están adquiriendo
gran importancia dentro del conjunto de los estudios de la Hacienda Pública,
no solo en Colombia sino en todo el mundo.
Múltiples factores explican este auge: por una parte, la misma modernización
de las instituciones políticas está llevando en casi todo el mundo a una creciente
descentralización en el proceso de toma de decisiones políticas. A medida que
el proceso político se acerca más y más a las autoridades locales –elegidas po-
pularmente–, la discusión sobre la repartición más apropiada de los recursos
fiscales entre autoridades nacionales y locales adquiere señalada importancia.
No por azar en la discusión de la reforma constitucional de 1991 tuvimos
simultáneamente estos dos centros de atención, a saber: ¿cómo darles mayor
participación a las comunidades en el proceso de toma de decisiones propias?;
y ¿cómo darles mayores recursos?
Pero el que las finanzas intergubernamentales estén readquiriendo impor-
tancia en la literatura hacendística moderna no obedece solo a razones políticas.
Acontece también que una corriente del pensamiento moderno coincide en
que el desarrollo económico y social puede verse mejor atendido si un grupo
de decisiones que conciernen al gasto público se adoptan y se controlan en el
orden local1. El hecho de que ciertas prioridades del gasto público se puedan
apreciar con mayor inmediación en el ámbito local y, así mismo, el hecho de que
el control político del gasto público y su evaluación puedan hacerse también
con más eficiencia tratándose de inversiones decididas en el orden local indican
que –independientemente de sus justificaciones políticas– desde el punto de
vista de la eficiencia, esta manera de tomar decisiones puede apoyar de manera
más apropiada el desarrollo económico que si todo el proceso de asignación del
gasto es realizado en el orden central; o si las transferencias se ven como un
simple reparto sin objetivos económicos.
Esto ha hecho cambiar la óptica bajo la cual se enfoca hoy en día el problema
de las transferencias del Gobierno central hacia las territorialidades, las cua-
les, de un simple asunto de reparto de ingresos públicos, se ven ahora como un
instrumento de desarrollo económico.
Por eso se ha dicho que “bajo el enfoque de la descentralización para el de-
sarrollo, el proceso no termina con la transferencia sino que comienza con ella.
1 Una buena descripción de esta teoría puede encontrarse en eduardo Wiesner. Colombia: des-
centralización y federalismo fiscal, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación, 1992.
Hacienda Pública
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La transferencia no es un fin, sino un medio; un instrumento de política a través
del cual se busca inducir una reciprocidad regional o municipal en términos
tanto del manejo de los recursos cedidos como de un esfuerzo fiscal propio”2.
II. contexto histórico
Las discusiones sobre descentralización fiscal que hoy se adelantan en el país no
tienen el mismo sentido ni el mismo contexto que tuvieron las que se libraron
entre centralistas y federalistas en el siglo xix. Como lo ha observado Ocampo,
[…] el debate actual tiene que ver fundamentalmente con la racionalización y control
sobre un aparato estatal muy desarrollado, con una gran complejidad de funciones y
niveles y una burocracia absoluta y relativamente numerosa. Este aparato estatal co-
menzó a insinuarse con claridad en la década de 1920, pero su gran desarrollo es mucho
más reciente. Por el contrario, hasta comienzos del siglo xx se debatió en torno a un
aparato estatal que, incluyendo a los militares en tiempo de paz, nunca debió sobrepasar
significativamente los diez mil empleados en todo el país y además tenía una capacidad
muy reducida para afectar el proceso económico3.
Al iniciarse la República, como hemos descrito en otro lugar de estas conferencias,
se tuvo que hacer frente a una profunda desorganización fiscal. La estructura
fiscal de la Colonia se mantiene con sus contornos fundamentales hasta media-
dos del siglo xix. La incapacidad de implantar impuestos directos progresivos
llevó a la joven república a seguir dependiendo durante sus primeras décadas
de una estructura regresiva, altamente dependiente de la tributación indirecta,
en especial del impuesto de aduanas.
Las rentas que recibían directamente las provincias eran demasiado exi-
guas, y las pocas que se recaudaban fortalecían fundamentalmente al Gobierno
central. Hacia 1830, por ejemplo, el Gobierno Nacional recibía el 80% de los
ingresos fiscales4. En cierta manera el perfil de la fiscalidad colonial, que tenía
como rasgo principalísimo fortalecer al centro en demérito de la provincia, se
mantuvo durante los primeros años de vida independiente.
La revolución fiscal de mitad del siglo xix tuvo como una de sus caracte-
rísticas devolver o descentralizar algunas rentas hacia las provincias. Como se
2 Ibíd., pp. 62 y ss.
3 José antonio ocampo. “Centralismo, descentralización y federalismo en la historia de Colombia”,
en ocampo y montenegro. Crisis mundial, cit., pp. 345 y 346.
4 Finanzas intergubernamentales en Colombia, Bogotá, dnp, 1981, p. 50.
Finanzas territoriales 665
recordará, ésta fue una de las banderas fiscales de la época radical, política en la
que desempeñó un papel preponderante Manuel Murillo Toro. Los resultados
fueron más que satisfactorios. Quizás por primera y única vez en la historia
de las finanzas públicas colombianas, las entidades territoriales gozaron de un
desahogo fiscal notable, y sus ingresos fueron suficientes para atender los gastos
públicos que se ejecutaban en el ámbito local.
En el terreno fiscal, la primera gran manifestación del sentimiento federal de media-
dos del siglo fue la descentralización de rentas y gastos en 1850; en términos fiscales el
federalismo fue un éxito rotundo. Con rentas cedidas que se calculaban en $400.000
y $500.000, los recaudos de las entidades seccionales llegaron a $1.250.000 en 1858, y
aunque disminuyeron en los años siguientes como resultado de la crisis económica de
1858-1869, en la década del setenta sobrepasaron los niveles anteriores, hasta llegar a un
máximo de $3.5 millones oro a finales del período federal. En ese entonces, equivalían
a dos tercios de las rentas nacionales, proporción que nunca se volvería a alcanzar5.
Esta evidencia reivindica la experiencia federal desde el punto de vista fiscal.
Como acertadamente lo subraya Ocampo6, nunca en la historia posterior de las
finanzas públicas del país los ingresos de las entidades territoriales volverían a ser
mayores que los del Gobierno central. Vale la pena notar también, observando
las cifras que hemos citado, que los mayores ingresos no provenían mayorita-
riamente de cesiones de rentas nacionales sino del esfuerzo fiscal propio, que
es precisamente el ideal hacia el cual se encaminan las reformas modernas que
se han introducido al sistema fiscal del país en la época reciente. Desde luego,
también es necesario recordar que el período radical coincidió con una época
de buen crecimiento económico y de auge en nuestro comercio exterior, lo que
naturalmente facilitó el éxito de la reforma fiscal de mitad del siglo xix.
En las últimas décadas del siglo pasado se presentaron profundos desarreglos
en el comercio exterior del país y las más sangrientas guerras civiles, incluyendo
la de los Mil Días. Al eliminarse el estanco del tabaco, y al no ser esta renta
reemplazada por ninguna otra de importancia, las últimas tres décadas del siglo
xix y las primeras del siglo xx están marcadas por una permanente crisis fiscal.
Por otra parte, el país había adquirido una elevadísima dependencia del im-
puesto de aduanas, como lo hemos subrayado repetidamente en estas conferencias,
dependencia que no vendría a disminuir sino a partir del momento en que logra
aclimatarse el impuesto a la renta, en los años veinte del presente siglo.
5 ocampo. Ob. cit., pp. 352 y 353.
6 Ibíd., p. 354.
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