El catastro multipropósito y el acuerdo de paz
| Autor | Tania Guzmán Pardo |
| Páginas | 143-166 |
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Capítulo 5
El catastro multipropósito y el acuerdo de paz
Tania Guzmán Pardo
Introducción
Este capítulo propone reflexionar sobre las implicaciones de que el catastro, un
asunto altamente técnico y enfocado en mejorar la calidad de la información de la
que dispone el Estado sobre las relaciones entre las personas y la tierra, haya sido
incluido como parte del punto 1 sobre Reforma Rural Integral (
RRI
) en el acuerdo
final suscrito entre el Gobierno y la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revoluciona-
rias de Colombia - Ejército del Pueblo (
FARC-EP)
para dar por terminado el conflicto
armado en Colombia.
En el país las disputas por la tierra han estado marcadas por la denuncia perma-
nente sobre los desbalances de poder y el uso de la violencia que se promueven por
la falta de instituciones fuertes en materia de derechos de propiedad (Giraldo, 2015;
Gutiérrez, 2015). Desde la disolución de los resguardos promovida por la República
Liberal, en la que se denunció el aprovechamiento de la ignorancia de los indígenas
como mecanismo para destituirlos de su propiedad (Larson, 2004; Palacios y Safford,
2002), hasta las denuncias sobre la forma en que a los colonos se les violaban sus
derechos a la tierra por abogados en Bogotá famosamente expresada por Alejandro
López en la frase sobre “la lucha sorda entre el papel sellado y el hacha” (citado en
Botero, 1982). Igualmente, notables por su persistencia en el tiempo han sido los
estudios sobre cómo la falta de sistemas tributarios progresivos sobre la tierra ha
debilitado las administraciones locales y promovido el acaparamiento improductivo
sobre la tierra (Echavarría, 1985).
En este contexto la idea de sentar las bases de una institucionalidad fuerte en
materia de catastro tenía sentido como mecanismo para evitar la repetición del
conflicto. El resultado del acuerdo final puede ser analizado como una amalgama
de tres apuestas: (1) como insumo que contribuiría a garantizar la seguridad jurí-
dica de los derechos de propiedad rural; (2) como instrumento que impulsaría la
desconcentración de la propiedad rural improductiva con la tributación progresiva;
y (3) como herramienta que fortalecería las finanzas de las entidades territoriales y
profundizaría la descentralización.
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La Reforma Rural Integral en Colombia
En los tres casos, subyace la idea de que el catastro multipropósito permitiría
obtener información sobre las relaciones reales de tenencia y sobre el valor actua-
lizado de los predios rurales del país. De este modo podríamos saber de quién es la
tierra, cuánto vale y qué tanta informalidad existe en su tenencia. El catastro mul-
tipropósito abriría la posibilidad a las entidades públicas nacionales de formalizar1
derechos de propiedad rural y a las administraciones locales les facilitaría recau-
dar más recursos, promover políticas tributarias progresivas y ordenar su territorio
(véase el capítulo 4 de este libro). En últimas, una forma de hacer Estado con las
regiones o, en el lenguaje del acuerdo, construir paz territorial. Darle solución a la
informalidad en la tenencia de la tierra rural era importante porque, aunque para la
guerrilla era causa del conflicto armado, y para el Gobierno, un factor de prolonga-
ción, lo cierto es que en ambos casos la formalización era vista como mecanismo
de no repetición.
Un catastro que contribuyera a resolver todos estos problemas debería ser “mul-
tipropósito” o multifinalitario. Sin embargo y precisamente por ser un pacto resul-
tante de diferentes visiones y disputas políticas, la implementación del punto sobre
el catastro multipropósito del acuerdo de paz ha sido objeto de debate en torno al
interrogante básico ¿qué hace multipropósito al catastro?
Este capítulo muestra el debate alrededor de dicho interrogante con especial
énfasis en la etapa de implementación temprana del acuerdo de paz. Muestra que
(1) durante el Gobierno Santos la implementación de este punto del acuerdo consistió
en definir el catastro como multipropósito en la medida en que el catastro tradicio-
nal fuera complementado con cambios institucionales, metodológicos y operativos
que contribuyeran al ordenamiento social de la propiedad; a continuación expone que
(2) esta vinculación entre catastro y ordenamiento social de la propiedad, como
rasgo esencial de lo multipropósito, se debilitó de forma significativa durante el
Gobierno Duque; y finalmente discute cómo (3) ese debilitamiento en la relación
entre catastro multipropósito y ordenamiento social de la propiedad implicó un
retroceso respecto de la necesidad de saber de quién es la tierra y qué tanta infor-
malidad existe en su tenencia y, por ende, una gran limitación para avanzar en el
objetivo de aclarar derechos de propiedad y fortalecer la institucionalidad rural en
torno al tema.
1 Aun cuando entre los expertos en derecho agrario es clara la diferencia entre formalización, que se
refiere a procedimientos en torno a predios de propiedad privada, y regularización, que se refiere a
actuaciones sobre baldíos, en este texto, y para efectos de fluidez en la exposición, se usará el tér-
mino formalización en un sentido general que incluye ambas acepciones. Solo cuando sea necesario
referirse al caso específico de los baldíos, se retomará el término de regularización.
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