Circular Nº 67 Despacho Procurador General, 01-12-2008
| Fecha | 01 Diciembre 2008 |
| Emisor | Despacho Procurador General (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
DE: PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
PARA: PROCURADORES REGIONALES, PROCURADORES DISTRITALES, PROCURADORES PROVINCIALES, ABOGADOS DE LAS PROCURADURÍAS REGIONALES, DISTRITALES y PROVINCIALES Y FUNCIONARIOS DE LA OFICINA JURÍDICA
ASUNTO: INSTRUCTIVO PARA lA DEFENSA JUDICIAL DE lA ENTIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
FECHA: 01 DIC. 2008
Los apoderados judiciales de la Procuraduría General de la Nación, al intervenir en procesos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa, en los cuales se demande la nulidad de decisiones disciplinarias, deberán tener en cuenta los siguientes aspectos al momento de contestar las demandas y presentar los respectivos alegatos de conclusión:
l. la función de impartir justicia en materia disciplinaria implica su ejercicio en sentido material. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que "las autoridades disciplinarias despliegan una actividad con contenidos materiales propios de la función de administrar justicia" 1 y que se trata de "una actuación administrativa en la que materialmente se cumple la función de administrar justicia"2.
De ahí que el operador jurídico de la función disciplinaria actúa materialmente como un juez al interpretar y aplicar la ley, y no puede aceptarse que el juez administrativo al ejercer el control de legalidad le anule sus actos soportado únicamente en su particular criterio, pues no se trata de imponer una opinión interpretativa sino de juzgar la legalidad del acto. Como ha señalado la doctrina:
"La función de interpretar y aplicar la leyes legítima y por tanto razonable y consistente cuando se conduce y orienta por el principio de razón suficiente y demás reglas válidas de hermenéutica jurídica, se mantiene allí el operador jurídico dentro del marco constitucional y legal de autonomía e
1 Corte Constitucional. Sentencia C-014 de 2004. M.P.: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
2 Corte Constitucional. Sentencia SU-901 de 2005. M.P.: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
independencia, luego entonces sus actos jamás podrán ser calificados como contrarios a la legalidad"3.
En consecuencia, únicamente resultaría posible que en el escenario del control contencioso-administrativo se declare la nulidad de una decisión disciplinaria cuando se demuestre que la misma adolece de manifiesta arbitrariedad e irrazonabilidad. De lo contrario se convertiría a la jurisdicción contencioso- administrativa en una tercera instancia del control disciplinario, lo cual conllevaría su desnaturalización.
II. El Procurador General de la Nación es el juez natural en asuntos disciplinarios y quien además ostenta el poder disciplinario preferente en virtud de lo dispuesto por los articulas 277, numeral 6°, de la Constitución Política y 3° de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único). Por ende, las interpretaciones que realiza de la ley disciplinaria están revestidas de la autoridad que entraña el ejercicio de esta función disciplinaria constitucional.
Es por ello que en criterio de la Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación tiene la función constitucional y legal de "[...] impartir directrices generales de interpretación de las normas disciplinarias para que éstas sean leídas y aplicadas en un mismo sentido [...)"4.
III. Los actos administrativos que profiere la Procuraduría General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario, son actos especiales, ya que a través de ellos se imparte justicia en sentido material.
Los actos administrativos disciplinarios, como especie de los actos administrativos, están amparados por las presunciones de hecho de legalidad y de veracidad.
a) La presunción de legalidad consiste en que el acto administrativo se considera ajustado a la ley mientras no se declare por la autoridad judicial competente lo contrario. Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho lo siguiente:
"El derecho público universal y el derecho administrativo colombiano reposan sobre el principio básico de que los ordenamientos de la administración que reconocen una situación jurídica subjetiva tienen plena eficacia legal y generan la totalidad de sus efectos mientras su nulidad no se haya declarado por los tribunales competentes. Como fruto de una experiencia secular, la doctrina dominante en los países civilizados es la de que esa clase de actos administrativos están amparados por una presunción de legalidad que les da obligatoriedad, imperatividad y oponibilidad. Se estima que tales decisiones tienen fuerza para regular la situación jurídica individual que ellas crean y que, de consiguiente, generan todas las consecuencias que les asigna el derecho positivo. Mientras no sea destruida la presunción que las acompaña, son plenamente válidas"5.
3 GÓMEZ PAVAJEAU, CARLOS ARTURO. "¿Tiene límites el control contencioso-administrativo de la función disciplinaria?". En: AA. VV. Lecciones de derecho disciplinario. Vol. 7. Bogotá: Procuraduría General de la Nación -Instituto de Estudios del Ministerio Público, 2008, p. 27.
4 Corte Constitucional. Sentencia T-1093 de 2004. M.P.: MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.
5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 de septiembre de 1961. C.P.: CARLOS GUSTAVO ARRIETA.
En otra oportunidad, sostuvo el Consejo de Estado que:
"Las manifestaciones de voluntad de la administración, por gozar de la presunción de legalidad, producen en principio efectos jurídicos y en cualquier campo de las controversias gobernante-gobernado deben necesariamente atacarse por la vía jurisdiccional cuando quiera que se crean ilegales"6.
De igual manera, la Corte Constitucional ha señalado:
"La fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene según el articulo 62 del Decreto 01 de 1984, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la perención, o se acepten los desistimientos,7.
En otra oportunidad, manifestó la Corte Constitucional que:
"Como expresión del poder estatal y como garantía para los administrados, en el marco del Estado de Derecho, se exige que el acto administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter constitucional sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Este es el principio de legalidad, fundamento de las actuaciones administrativas, a través del cual se le garantiza a los administrados que en ejercido de sus potestades, la administración actúa dentro de los parámetros fijados por el Constituyente y por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su expedición, pues se presume su legalidad"B.
b) La presunción de veracidad del acto administrativo consiste en que el mismo se estima ajustado a la realidad táctica mientras no se declare por la autoridad judicial competente lo contrario. En ese sentido, el Consejo de Estado ha apuntado lo siguiente:
"Aqui también la parte demandante se quedó en las citas doctrinarias, con olvido de la carga probatoria que le incumbía, dadas las presunciones no sólo de legalidad sino de veracidad que cobijan al acto administrativo. Por eso ha dicho la jurisprudencia que la carga de la prueba del vicio en el motivo le incumbe al actor cuando invoca un error de hecho, una desviación de poder o la 'inexactitud material del motivo invocado para explicar la declaración de la administración ",9.
6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 19 de mayo de 1975. C.P.: CARLOS PORTOCARRERO MUTIS.
7 Corte Constitucional. Sentencia C-069 de 1995. M.P.: HERNANDO HERRERA VERGARA.
8 Corte Constitucional. Sentencia C-1436 de 2000. M.P.: ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 19 de mayo de 1975. C.P.: CARLOS PORTOCARRERO MUTIS.
Por ende, el deber jurídico de desvirtuar estas dos presunciones recae en quien demanda la declaratoria de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con decisiones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación. Así, si el actor no logra desvirtuar estas dos presunciones de que goza el acto administrativo disciplinario, su pretensión anulatoria no puede prosperar.
IV. La aplicación del principio de integración normativa en materia disciplinaria tiene una especial regulación (L. 734 de 2002, arto 21), según la cual, en caso de vacío en la regulación disciplinaria, se aplicarán: los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia; el Código Contencioso Administrativo; el Código Penal; el Código de Procedimiento Penal; y el Código de Procedimiento Civil. En todo caso siempre se ha de respetar la especial naturaleza del derecho disciplinario.
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional, en atención al carácter sancionador del derecho disciplinario, ha considerado como la primera fuente de remisión del Código Disciplinario Único, la legislación penal y procesal penal10. Por ende, la revisión jurisdiccional del proceso disciplinario debe hacerse más desde la...
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