El proyecto constitucional de la administración del gobierno colombiano: apuntes sobre su desenvolvimiento a lo largo del siglo XX
| Autor | Antonio Barreto Rozo |
| Cargo | Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes y Director del Observatorio Constitucional de la misma Universidad. Doctor en Derecho Constitucional. Yale University, Y.U., Estados Unidos. |
| Páginas | 237-277 |
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Antonio Barreto Rozo*
El proyecto constitucional
de la administración del
gobierno colombiano: apuntes
sobre su desenvolvimiento
a lo largo del siglo XX
Fecha de recepción: 9 marzo de 2010
Fecha de aprobación: 13 de abril de 2010
RES UM EN
El presente texto ofrece un recuento de
ciertas trayectorias recorridas en nuestro
país para instituir una administración
pública. En este sentido, se analizan
tres ámbitos institucionales en los que,
a lo largo del siglo XX, la administración
pública empezó a ser percibida como
un rasgo separado y peculiar del Estado
colombiano, a saber (i) la administración
como ámbito particular de gobierno (ii)
administración como ámbito establecido
de intervención estatal.
Palabras clave
: Administración
públi ca, gobier no, profesi onali zación,
intervención estatal, burocracia, proyecto
constitucional.
ABS TR A CT
This article offers an account of certain
trajector ies exper ienced in Colombi a
regarding the establishment of
public administration. Three levels of
ins titu tional influe nce are anal yzed ,
through which public administration
started to be perceived as a distinctive
feature of Colombian politics throughout
the twentieth century, i.e. (i) public
administration as a sphere of governance
(ii) public administration as a sphere
administration as a sphere of economic
intervention.
Key words
: Pub lic a dmi nistr ati on,
economi c inter vent ion, bureau crac y,
constitutional project.
* Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes y Director del Observatorio
Constitucional de la misma Universidad. Doctor en Derecho Constitucional. Yale University,
Y.U., Estados Unidos.
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, No. 28, mayo-agosto, Bogotá, 2010, pp. 237-277
INT R O DU C C IÓ N
En el presente texto intento ofrecer un recuento de varios de los parajes y
caminos serpenteados que han sido recorridos para adelantar la compleja
labor de instituir una administración pública en nuestro contexto. Expongo
esta trayectoria bajo el calificativo de “proyecto constitucional”, aspirando que
la noción de “proyecto” denote una serie de prácticas y de teorías que, si bien
pueden resistir un grado importante de incoherencia en su desenvolvimiento, en
su marcha también han generado un cierto sentido y significado –si bien muchas
veces fragmentario, selectivo y diferenciado– en las personas del entorno1. Esto
es, implantar una administración pública evoca una serie de ideas y actividades
que tienen sentido para muchos de nosotros.
De otra parte, he tomado como fuentes principales que sustentan el presente
texto los enunciados registrados en varios espacios institucionales a lo largo de
momentos diversos del siglo XX en Colombia, en particular los adoptados en
las distintas reformas constitucionales, los informes de misiones estatales y los
trabajos académicos realizados alrededor de las mismas. “Las historias ganan
parte de su efecto explicativo a través de su éxito en construir relatos a partir de
meras crónicas”2. Las “meras crónicas” de mi relato son básicamente normativas
y discursivas3, y tienen como uno de sus referentes principales las distintas
reformas constitucionales a las que estuvo sujeta la Constitución de 18864. En
1 Al respecto, me baso en el análisis ofrecido por Duncan Kennedy cuando entiende las “ideologías”
–esto es, el intento de universalizar los propósitos de grupos particulares de i nterés– como
“proyectos”. Asumir a las “ideologías” como “proyectos” en la tarea de determinar cuáles son las
posturas liberales y conservadoras en Estados Unidos –señala Kennedy–, es admitir la incoherencia
de los componentes que conforman las teorías allí enfrentadas; pero, así mismo, es reconocer
que existen factores distintos a la “coherencia interna” de las teorías que ayudan a “estabilizar”
dichas posturas y llenarlas de sentido. Un proyecto “es más que una teoría: también engloba
las actividades auto-reflexivas de los grupos en el marco de una dimensión práctica e histórica”
(Kennedy 1998: 53) [La traducción es mía].
2 White 2003 [1978]: 111.
3 “Discursivo” no en el sentido peyorativo de la palabra, sino en la acepción de conocimiento y
de saber-poder que aflora en las prácticas discursivas, tal y como lo señala Foucault 1983: 218:
“En lugar de ver alinearse, sobre el gran libro mítico de la historia, palabras que traducen en
caracteres visibles pensamientos constituidos antes y en otra parte, se tiene, en el espesor de
las prácticas discursivas, sistemas que instauran los enunciados como acontecimientos (con sus
condiciones y su dominio de aparición) y cosas (comportando su posibilidad y su campo de
utilización)”.
4 No es por ello mi intención dar cuenta sobre los rasgos, perfiles y acciones más marcadas de
los protagonistas y terceros involucrados de uno u otro modo en el proyecto de instituir una
administración pública en Colombia. Ello requeriría del empleo de fuentes a las que aún no tengo
acceso, tales como material epistolar, testamentos, escritos personales, periódicos de la época, etc.
En su lugar, baso mi análisis en las fuentes normativas y discursivas institucionales mencionadas.
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este sentido, me centró mucho más en las dinámicas surgidas alrededor de la
Constitución de 1886, y no tanto en aquellas que se han desatado en torno a la
Constitución de 19915.
En el marco constitucional de 1886, el propósito de establecer una administración
pública se abrió paso e n medio del predominio evidente de dos poderes
institucionales: la iglesia católica y los partidos tradicionales6. Dicho cometido,
inicialmente trazado bajo el contexto de una sociedad agraria atrasada y
segmentada, fuertemente golpeada por los desastres de las guerras civiles, y
gobernada por un Estado débil que frecuentemente se encontraba a merced de
los intereses partidistas y religiosos mencionados, ciertamente no fue nada fácil de
llevar a cabo7. Es así como, tres décadas después de expedida la Constitución de
1886, en 1917, el estadista Antonio José Uribe reclamaba que el gran descalabro
del país consistía en que “los juegos de la política” habían impedido el surgimiento
de una auténtica administración pública8: por ello, bajo la creencia de que los
problemas del Estado colombiano “no son tanto políticos como administrativos”9,
hacía el llamado “por que termine entre nosotros la larga época de la retórica
política y comience la época de la Administración Fundamental”10. De este modo,
Uribe requería que en el Estado colombiano se hiciera de forma perentoria
el deslinde necesario “entre la Administración y la Política”11. En efecto, una
“Administración Fundamental” particular, estable y sólida, no sólo ayudaría a
adelantar “la obra administrativa” requerida para satisfacer las distintas necesidades
sociales: permitiría además la consecución de la paz pública y la disolución de
eventuales revoluciones12. Pero ¿hasta qué punto el ideal de una administración
pública deslindada de los juegos políticos tendría lugar en la realidad colombiana?
¿De qué manera? En el presente artículo estudiaré tres escenarios institucionales
en los que históricamente la administración pública se ha tendido a percibir como
5 No obstante, intento referirme a los contenidos de la Constitución de 1991 en la medida de lo
posible, para actualizar las implicaciones de los debates respectivos al contexto normativo en el
que estamos insertos.
6 Leal y Dávila 19 90: 49 señalan que en la implemen tación de la Constitución de 1886 el
“bipartidismo, y en buena medida la Iglesia, asumieron el papel estatal de integración política.
Fueron el sustituto de un Estado prácticamente inexistente”.
7 Ibídem: 60, 89. Bejarano 1994: 56 indica que “[n]uestro Estado ha sido históricamente débil,
pequeño y pobre”.
8 Uribe 1917: 11. Al respecto, Uribe afirma que el “error ha consistido en confiarlo todo a la
estructura constitucional, encerrándose dentro de la ciudadela para dedicarse a los juegos de la
política, con descuido de la administración”.
9 Ibídem: 134.
10 Ibídem: 7. Este llamado lo hacía en un contexto institucional en el que, según su opinión, había
una tendencia clara “a convertir todos los asuntos de Gobierno en cuestiones de política” (Ibídem:
10).
11 Ibídem: 1.
12 Al parecer, Uribe también tenía en mente la amenaza de una revolución comunista, ya que la
obra administrativa, “más aún que los grandes ejércitos, matará las revoluciones, así como el
espíritu anárquico que las engendra” (Ibídem: 114). Como quiera que sea, en su parecer, “lo que
nosotros necesitamos es paz y una Administración sencilla, ordenada y económica” (Ibídem: 40).
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