Concejales y concejos municipales
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54 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Concejales y concejos municipales
LosconcejalesnocuentanconinviolabilidaddeopiniónLasfacultades
de los concejos municipales para crear entidades descentralizadas. Prevaricato por acción
Concejal. Inviolabilidad y opinión: No les
aplica como sí ocurre con los congre sistas:
Teniendo en cuenta que los actos administrati-
Constitución y a la ley fueron proferidos cuando
el doctor fungía como concejal de (...) y en
tal virtud votó favorablemente los Acuerdos (...),
(...) y (. ..) de (...) , y (.. .) y (...) de (...), es nec es a -
rio precisar que esta calidad, a diferencia de lo
que pasa con la de los Congresistas en idénticas
circunstancias, no está amparada por inviolabi-
lidad alguna, por manera que, como autoridades
públicas que son, responden por las inf racciones
a la Constitución y la ley en las que incur ran en
ejercicio de su función de proferir Acuerdos.
Concejo municipal. Facultades: Autorizar
la creación de entidades de scentralizadas. Los
concejales, como todos los servidores públicos,
cumplen funciones que les son conferidas por la
Constitución y la ley. Es así como el artículo 313
Superior les atribuye, entre otras, las siguientes
funciones.
3. Crear, a iniciativa del alcalde, estable-
cimientos públicos y empresas industriales o
comerciales del Estado, y autorizar la constitu-
ción de sociedades de economía mixta.
4. Y, “Las demás (funciones) que la Constitu-
ción y la ley le asignen” (paréntesis fuera de tex-
to). Este numeral devela, sin dubitación alguna,
que las funciones que deben cumpli r los cabildos
no se circunscriben a las previstas en los nume-
rales 1º a 9º, 11 y 12 del artículo 313 en comen-
to, como lo señaló la Fiscalía en la diligencia de
indagatoria que rindiera el acriminado, sino que
su competencia funcional es mucho más amplia,
pues el constituyente facultó al legislador ordina-
rio para asignarles fu nciones adicionales.
Este precepto constitucional encuentra desa-
rrollo legal en distintas leyes, entre las cuales
cabe mencionar, para efectos de esclarecer la
cuestión planteada, las siguientes:
- Decreto Ley 1333 de 1986 “por el cual se
expide el Código de Régimen Municipal”.
- Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan nor-
mas tendientes a modern izar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
- Ley 489 de 1998, cuyo objeto fue regular el
ejercicio de la función administ rativa, determi-
básicas de la organización y funcionamiento de
la administ ración pública. En el artículo 49 prevé
la creación de organismos y entidades adminis-
trativas tanto del nivel central como del descen-
tralizado, esta bleciendo que las descentraliza das
indirectas se constituirán con arreglo a la ley,
en todo caso previa “autorización” del Gobierno
Nacional, si se tratare de entidade s de ese orden,
o del gobernador o el alcalde, en tratándose de
entidades del orden depart amental o municipal,
respectivamente. Así mismo, en el art ículo 69 se
facultó a las asambleas y a los concejos para crea r
o autorizar la creación de entidades descentrali-
zadas indirectas, las cuales se constit uirán con
arreglo a dicha ley, previo estudio demostrativo
los principios previstos en el artículo 209 de la
Acorde con las normas citadas, el Congreso,
las Asambleas y los Concejos están facultados
para crear entidades descentralizadas indirectas
(establecimientos públicos y empresas industria -
les y comerciales del Estado), a iniciativa del eje-
cutivo (Presidente de la República, Ministro s del
Despacho cuando ejercen control de tutela sobre
las entidades que se van a asociar), los goberna-
dores o los alcaldes, o para autorizar s u creación,
tratándose de sociedades de economía mixta o
de corporaciones o f undaciones de participación
mixta, también atendiendo la misma iniciativa.
Dentro de las entidades desc entralizadas ind i-
rectas que, de acuerdo con la Ley 489, pueden ser
creadas previa autori zación de los concejos, están
las previstas en el artículo 95, que dispone que
de cooperar en el cumplimiento de la s funciones
administrativas, o de prestar conjuntamente ser-
vicios que se encuentren a su cargo. Es decir, que
a la formación de este tipo de personas ju rídicas
sólo pueden concurrir las entidades públicas.
Igualmente, en el art ículo 96 se autoriza a las
entidades públicas, cualquiera sea su naturaleza
y orden administ rativo, para asociarse con perso-
nas jurídicas par ticulares mediante la celebración
de convenios de asociación o la creación de perso-
nas jurídicas, para el des arrollo conjunto de acti-
vidades en relación con los cometidos y funciones
que les asigna la ley a aquéllas. Es decir, que en
desarrollo de este precepto legal, las entidades
del estado pueden acudir a dos modalidades: la
asociación, a través de convenios, o la creación
de personas jurídicas (que pueden ser sociedade s
civiles o entidades sin ánimo de lucro).
De la desprevenida lectura de los artículos
entidades del Estado, sin disti nción alguna, están
facultadas para asociarse con personas jurídicas
particulares, mediante la celebración de conve-
nios o la creación de otra persona jurídica, con
relacionadas con los cometidos y funciones que
normalmente les asigna la ley a las entidades
esta clase de organismos debe ser cread a por el
Congreso y a nivel territor ial por los gobernado-
res y alcaldes, previa autorización de las asam-
bleas o los concejos.
Las sociedades civiles, las asocia ciones o cor-
poraciones y las fundaciones así creadas forman
parte del sector descent ralizado de la administ ra-
ción pública, si de manera permanente tienen a
cargo el ejercicio de las actividades y funciones
administ rativas o la prestación de servicios públi-
cos del Estado Colombiano; gozan de personería
jurídica, autonomía adm inistrativa y patrimonio
propio o capital independiente. Se constituyen
por el acuerdo de dos o más personas jur ídicas,
y ese acuerdo debe recogerse en un contrato de
sociedad o de avocación, según se trat e de socie-
dades o de asociaciones. Es decir, no surgen por
el solo hecho de la autorización de la ley, la orde-
nanza o el acuerdo, sino que se requiere de u n acto
de naturaleza contractual para su constitución.
De lo expuesto se concluye, de manera indis-
cutible, que los concejos sí están facultados por
la Constitución (artículo 313, numeral 10º) y la
ley (489 de 1998, entre otras) para autorizar a los
alcaldes la creación de entidades de par ticipación
mixta, siempre y cuando con ellas se busque el
desarrollo conjunto de actividades en relación
con los cometidos y funciones que la ley asigna a
las entidades públicas.
Tampoco constituye irregularidad y menos
se adujo en la Resolución de Apertura de la Inves-
tigación emitida por la Fiscalía, el que la entidad
sin ánimo de lucro, que el Concejo autorizó a
crear en el Acuerdo 31 de 2006, fuera una Cor-
poración y no otro tipo de persona jur ídica, pues,
por una parte, el ar tículo 96 no limitó la creación
-
ra de personas juríd icas sin ánimo de lucro y, del
otro, aun en el entendido de que la única posibi-
lidad fuese la de crear este tipo de entidades, no
puede olvidarse que el artículo 633 del Código
Civil señala que las personas jur ídicas sin ánimo
de lucro son de dos especies: (1) Corporaciones o
asociaciones civiles, las cuales se constit uyen por
asociación de personas, son “una especie de per-
sona jurídica no lucrativa (C:C: art. 363 (sic) por-
-
ca, que se constituyen por un acto voluntario de
destinación de bienes determ inados para realizar
actividades de utilidad común, y ambos géneros
fueron admitidos por el ar tículo 96 la Ley 489.
La autorización impar tida por los concejos
para crear una ent idad descentralizada indi recta,
máxime si la facultad deriva del ar tículo 96 de la
Ley 489, debe ir acompañada de las direct rices
relacionadas con su objeto, duración, domicilio,
naturaleza, socios, capital social, porcentaje de
participación pública y privada, los órganos de
administ ración y representación, reparto de uti li-
dades y estr uctura orgánica, entre otra s, toda vez
que no es posible dar autorizaciones generales e
indeterminadas para crear personas jurídicas de
derecho público.
Prevaricato por acción. -
mente contraria a la ley: Acto administrat ivo,
su revocatoria no hace at ípica la conducta: De
-
traria a la ley, su derogatoria no enerva ría el delito
de prevaricato por acción en el que se hubiera
incurrido por los integrantes del cabildo, pues
lo cierto es que el acto administrativo surgió a
la vida jurídica y estuvo vigente hasta que fue
expedido el nuevo acuerdo.
Contribución de valorización. Conce pto: De
manera reiterada ha sost enido la Corte Constitu-
cional que la contribución de valorización no es
un impuesto, porque no grava por vía general a
todas las personas, sino a un sector de la pobla-
ción que está representado por los propietar ios o
mayor o menor grado, con la ejecución de una
obra pública.
De acuerdo con lo dispuesto en el art ículo 234
del Decreto Ley 1333 de 1989, la valorización se
hace extensiva a todas las obras de i nterés públi-
co que ejecuten la Nación, los Departamentos,
el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o
cualquiera otra entida d de derecho público y que
Es indiscutible, entonces, que los recursos
de la contribución de valorización sólo pueden
destinarse a la ejecución de la obra pública que
ha generado su recaudo, siendo claro, eso sí, que
de obras de interés público, sean éstas r urales o
urbanas, no siendo, por ende, la excepción la cons-
trucción y equipamiento de parques recreativos
en la ciudad. En sentido contrar io, la contribución
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