El concepto de función administrativa, un referente necesario - Consejos superiores de la administración, neocorporativismo y participación orgánica - Libros y Revistas - VLEX 367156342

El concepto de función administrativa, un referente necesario

AutorDiego Younes Medina
Páginas1-56
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Capítulo I
El concepto de función administrativa,
un referente necesario
1. Las funciones del Estado
Si bien este trabajo no versa sobre la noción de función administrativa, es in-
dispensable proponer un concepto previo que, sin carácter exhaustivo, propor-
cione un entendimiento general del ejercicio de funciones administrativas
por particulares. Con ello se establece que la participación de particulares por
intermedio de grupos se presenta en órganos que cumplen funciones de
orden administrativo, como es el caso de algunos Consejos Superiores de la
Administración.
Entre las diversas funciones que cumple el Estado encontramos las si-
guientes:
• La función constituyente, que versa sobre la elaboración y expedición
de normas constitucionales, las cuales gozan de la mayor jerarquía
por su rango e importancia, tanto material como formal.
• La función legislativa, relativa al procedimiento para la elaboración
de las reglas1 de derecho.
• La función jurisdiccional, cuyo objeto es decidir sobre controversias
jurídicas, mediante pronunciamientos que hacen tránsito a cosa
juzgada.
1 Ver: H. L. A. Hart. El concepto de derecho. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1963.
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Consejos Superiores de la administración, neocorporativismo y participación orgánica
• La función administrativa, cuya denición no ha sido pacíca en la
doctrina, habida cuenta de la diversidad de criterios elaborados para
determinar su contenido, entre los cuales encontramos el subjetivo
orgánico, el teleológico y el objetivo material, entre otros. Es preciso
aclarar que dichos criterios pueden adoptar denominaciones dife-
rentes, que sin embargo se reeren a un contenido similar.
1.1. Algunos criterios para denir el contenido de la función
administrativa
Entre los varios expuestos por la jurisprudencia y la doctrina, en relación con
el contenido de la función administrativa, se destacan por su importancia los
siguientes:
Según el criterio orgánico, los actos son administrativos siempre y cuan-
do provengan de una autoridad que haga parte de la rama ejecutiva, tesis
que generalmente ha sido impugnada debido a la dicultad que supone para
explicar ciertos actos que, siendo producidos por la Administración, no son
administrativos, o viceversa, actos administrativos producidos por las ramas
legislativa o judicial.
El criterio residual dene la función administrativa de forma negativa,
es decir, aquella función que no es ni legislativa ni judicial será, por exclusión,
administrativa. Este criterio ha sido desechado en razón de que nada dice
sobre el contenido mismo de la función administrativa.
De igual forma, se ha propuesto otro criterio que podemos denominar
de proximidad, expuesto por Sayagués Laso,2 según el cual la administración
–igual que la jurisdicción– es ejecución inmediata de la legislación, y mediata,
es decir, en segundo grado, de la Constitución. Esta característica distingue
a la función administrativa de otras funciones del Estado.
Sobre este criterio, vale decir que la distancia con respecto a la Consti-
tución no dene el contenido propio de la función administrativa, y además
lleva al campo de la legislación actos típicamente administrativos, y viceversa.
El criterio material, por su parte, estima que la función administrativa es
la que se concreta en actos subjetivos, que se diferencian de los actos legisla-
tivos en cuanto aquellos son de carácter general.
2 Enrique Sayagués Laso. Tratado de derecho administrativo, 4.ª ed. Montevideo: 1974, p. 40.
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Diego Younes Medina
Al respecto, Sayagués Laso comenta: “Se ha observado fundadamente
que la actividad reglamentaria es típicamente administrativa y que la opinión
expuesta la desplaza al campo de la legislación. A su vez, se ha objetado que
al considerar exclusivamente los actos jurídicos, se prescinde de las opera-
ciones materiales que constituyen una parte fundamental de la actividad
administrativa”.3
El criterio teleológico considera que la función administrativa es la que está
revestida por el interés general. Este criterio resulta inadmisible, por cuanto
el Estado cumple sus nes de interés general mediante otras funciones, como
la legislativa y la judicial, en sus respectivos órdenes.
El criterio funcional determina la función administrativa como actividad
material que concreta los mandatos abstractos de la Ley, mientras que las
actividades legislativa o judicial son actividades puramente jurídicas.
En términos generales, estos son los criterios utilizados por la doctrina
nacional; los autores, usualmente, han adoptado alguno de ellos,4 y en gran
medida los ha reproducido también la jurisprudencia.
Luego de esta breve exposición de los criterios principales para determi-
nar el contenido de la función administrativa, hay que recordar que esta no es
ejercida privativamente por la rama ejecutiva del poder público; tanto la rama
jurisdiccional como la legislativa pueden ejercerla, de manera excepcional, en
el ejercicio de sus competencias.
Los órganos que integran la Administración actúan mediante actos jurí-
dicos y operaciones materiales, declaraciones de voluntad y hechos, actua-
ciones estas que constituyen el contenido de la función administrativa. Con
3 Ibíd., p. 41.
4 Sobre los criterios esbozados ver: Fos García Trevijano. El acto administrativo. Madrid: Civitas,
1991. Este autor expone cómo, para calicar de administrativa una función, es necesario determinar
su materialidad y habitualidad. Por su parte, Miguel S. Marienho (Tratado de derecho administrativo.
Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1988) es partidario del criterio teleológico, según el cual la actividad
administrativa está denida por su sintonía con el interés general. En este mismo sentido: Héctor Jor-
ge Escola. El interés público como fundamento del derecho administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1989.
Sobre el criterio clásico ver Eustorgio Sarria. Derecho administrativo. Bogotá: Temis, 1957. Escola, con
base en la escuela francesa del servicio público, considera que la función administrativa está ligada a la
prestación de un servicio público, conforme a la conocida ecuación servicio público = derecho público.

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