Concepto Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social al P.L. 79 de 2013 Senado
por la cual se establece un trato digno a las personas que ejercen la prostitución, se fijan medidas afirmativas a su favor y se dictan otras disposiciones orientadas al restablecimiento de sus derechos. Bogotá, D. C., 20 de diciembre de 2013
Doctor
GREGORIO ELJACH PACHECO
Secretario General
Senado de la República
Carrera 7ª N° 8-68
Ciudad
Asunto: Concepto sobre el Proyecto de ley número 079 de 2013 Senado, por la cual se establece un trato digno a las personas que ejercen la prostitución, se fijan medidas afirmativas a su favor y se dictan otras disposiciones orientadas al restablecimiento de sus derechos.
Señor Secretario:
Teniendo presente que la iniciativa de la referencia está pendiente de surtir debate en la Plenaria del Senado de la República, se hace necesario emitir el concepto institucional a partir de la perspectiva del Sector de la Salud y Protección Social. Para tal cometido, se toma como fundamento el texto publicado en la Gaceta del Congreso número 979 de 2013.
En consecuencia, este Ministerio, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales que le asisten, en especial las previstas en el inciso 2° del artículo 208 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 59 de la Ley 489 de 1998, formula las siguientes observaciones:
1. Contenido de la propuesta
El proyecto de ley está integrado en 10 capítulos y 30 artículos, incluyendo el de vigencia. Tiene por objeto establecer medidas para garantizar los derechos de las personas mayores de 18 años, que ejercen la prostitución, a partir del reconocimiento de su calidad de sujetos de especial protección constitucional.
El Capítulo I con tiene disposiciones relacionadas con el objeto (artículo 1°), los principios prevalentes aplicables (artículo 2°), la definición de prostitución (artículo 3°), los sujetos destinatarios (artículo 4°) y caracteriza la naturaleza jurídica de la prostitución (artículo 5°).
El Capítulo II hace referencia a los derechos, garantías especiales y deberes de las personas que ejercen la prostitución; en este sentido se enuncian los derechos de estas personas a recibir un trato digno, a la salud, a recibir orientación e información, a no ser revictimizadas y estigmatizadas por parte de las autoridades, a ser reconocidas como víctimas de delitos, a que se les garantice el derecho de participación en la formulación e implementación de políticas, planes, programas y proyectos, a gozar de condiciones higiénico-sanitarias, a la intimidad, inter alia. Igualmente, se consagran las condiciones para la presunción de contrato laboral y los deberes de quienes ejercen la prostitución (artículos 6° a 8°).
En el Capítulo III se incluye un componente (artículo 9°) dirigido a establecer las obligaciones de los clientes o usuarios de servicios sexuales y los deberes de las personas que la ejercen.
Posteriormente, el Capítulo IV contempla los deberes y obligaciones que deben cumplir los establecimientos de comercio dedicados a la prostitución, entre las que se encuentran las relacionadas con la afiliación al sistema de seguridad social, la de proveer dotación especial a las personas que ejercen la prostitución, así como las cargas tributarias de conformidad con las normas fiscales vigentes, el manejo de una base de información sobre servicios sexuales, las comisiones exigibles, la acreditación en el cumplimiento de normas y tos horarios de dichos establecimientos. Se añade que las disposiciones de la norma propuesta prevalecen en todo lo que la contraríe a la Ley 232 de 1995: ¿por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales¿ (artículos 10 a 16).
En el Capítulo V se aborda lo atinente a la creación del Fondo para el Restablecimiento Social de Personas que ejercen la Prostitución y se estipula que su administración estará a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, Cartera que deberá coordinar con las entidades territoriales las apropiaciones debidas para dar cumpl imiento a las disposiciones contenidas una vez aprobado el proyecto de ley (artículos 17 a 20).
El Capítulo VI contiene disposiciones dirigidas a las campañas publicitarias que deben ser desarrolladas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, encaminadas a la prevención de cualquier tipo de explotación sexual (artículo 21).
El Capítulo VII comprende las políticas públicas de apoyo a las personas que ejercen prostitución, estableciendo la obligación en cabeza del Gobierno Nacional en coordinación con las entidades territoriales para llevarla a cabo. Así mismo, se atribuye al Ministerio del Trabajo el diseño de las políticas de orientación laboral y al Ministerio de Educación lo relativo al derecho a la educación (artículos 22 a 24).
En el Capítulo VIII, se desarrollan disposiciones sobre planeación y urbanismo que deben ser incorporadas en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) o en los instrumentos que las diluciden o complementen (artículo 25).
A continuación, en el Capítulo IX, se consagran disposiciones dirigidas a las entidades territoriales en su responsabilidad de destinar el presupuesto necesario para garantizar la financiación de los programas que se deriven en caso de ser aprobado el proyecto de ley y de fijar un trato prioritario a las personas que ejercen la prostitución dentro de los planes de inversión social y desarrollo, así como a instancias del nivel nacional como el Departamento Nacional de Estadística (DANE). Igualmente, se instituyen obligaciones para las autoridades judiciales y órganos de control, quienes deben velar por el respeto y la materialización de los derechos de las personas que ejercen la prostitución (artículos 26 a 28).
Finalmente, el Capítulo X alude a la vigencia y derogatoria (artículos 29 y 30).
2. Trámite en el Senado de la República
Es de tener en cuenta que el proyecto de ley tuvo dos ponencias para primer debate, una que solicitaba el archivo, y otra que, con ciertos ajustes, fue favorable.
De un lado, la ponencia positiva, presentada por las Senadoras Gloria Inés Ramírez, Teresita García Romero y Astrid Sánchez Montes de Oca encuentra que se trata de una iniciativa a través de la cual se impulsa el acceso a garantías, por lo que en vez de prohibir y penalizar el ejercicio se debe regular en los términos propuestos[1][1]. De ahí que sea pertinente traer a colación lo siguiente:
[...] Por esta razón, y en virtud de que es menester de un Estado Social de Derecho garantizar a la totalidad de las personas el acceso a un sistema de garantías sociales que ofrezca herramientas para a materialización de los derechos de salud, educación, laborales y de seguridad social a quienes ejercen la prostitución, dado que como se ha visto es deber de las entidades públicas y la sociedad dar respuesta a las difíciles condiciones socioeconómicas y de salud que rodean a las personas que por distintos motivos ejercen esta actividad [¿][2][2].
Se sugirió, sin embargo, sendas modificaciones a la propuesta formulada ajustándola a la sentencia de la Corte Constitucional y a los instrumentos internacionales de derechos humanos, lo que entrañó la eliminación de algunas de las disposiciones como los artículos 15 (constancia de servicios sexuales), 16 (comisiones exigi bles), entre otros, del texto original. Se dispuso, adicionalmente, incluir normas relacionadas con los deberes de los clientes o usuarios y políticas de apoyo a las personas que ejercen la prostitución.
En cuanto a la ponencia negativa[3][3], suscrita por los Senadores Mauricio Ernesto Ospina y Claudia Wilches Sarmiento, se afirma que una regulación como la que se propone debe gozar de un mayor consenso. No obstante, se planteó que la perspectiva del compendio normativo nutre la hipocresía social frente a la prostitución. En la lectura del fallo de la Corte Constitucional (T-629 de 2010) se destacó la garantía de los derechos de la mujer y se enfatizó:
[...] Uno de los argumentos más fuertes y controversiales del fenómeno de la prostitución y tratados en la Sentencia T-629 de 2010 están relacionados con la licitud de la prostitución a la luz de la Constitución y en especial de los principios de libertad y de dignidad humana [¿] Por lo anterior consideramos que justificar bajo el marco de la ley, una conducta que aporta en muy poco o nada a las sociedades, es tan grave como el querer sustraerse de implementar acciones reales y políticas públicas encaminadas a la superación de este fenómeno que día a día crece de manera desproporcionada [¿] Es entonces cuando el deber del legislador debe verse reflejado en brindar mediante leyes pertinentes y oportunas, las garantías para hacer efectivo el goce y pleno disfrute de los derechos fundamentales de la persona, los cuales se encuentran en nuestra Constitución Política así como en los diferentes tratados y pactos internacionales suscritos por el Estado colombiano [¿][4][4].
3. Consideraciones
Antes de entrar analizar el articulado del proyecto de ley, se considera oportuno examinar algunos puntos ligados con la actividad de la prostitución y la forma como debe abordarse, puesto que, actualmente en el ámbito internacional en el marco de la las Naciones Unidas y en las diferentes legislaciones del mundo se ha abierto el debate bajo el cual se discute si esta actividad debe catalogarse como un trabajo o como una forma de violencia de género dado la explotación sexual en contra de las mujeres, escenario que no se debe pasar por alto, más aún cuando la iniciativa sub examine ha contado con dos ponencias contrapuestas.
3.1. La prostitución como trabajo
Desde este punto de vista, que ha sido impulsado por ciertas corrientes del feminismo y de garantía de los derechos de las y los trabajadores, se busca generar condiciones de dignidad, salubridad y de garantía a los derechos laborales y de seguridad social para aquellas personas que desarrollan, ejercen o trabajan prestando...
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