Concepto Nº 028-2017 Procuraduria 1 Delegada ante Consejo de Estado, 22-03-2017
| Fecha | 22 Marzo 2017 |
| Emisor | Procuraduria 1 Delegada Ante Consejo De Estado (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
Radicación No 58.334 (2002-02174-01)
Controversias Contractuales
PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA
ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
CONCEPTO No 028 / 2017
CONTRATO INTERADMINISTRATIVO-Procede modificar el saldo a favor del INVIAS luego de la liquidación del mismo
ACCIÓN DE LESIVIDAD-Posición del Consejo de Estado
ACCIÓN DE LESIVIDAD-Se incluyeron en el contrato interadministrativo obras ejecutadas antes de su suscripción
…2.4 (x) Al proceso se allegó abundante prueba documental, que evidencia la existencia de contratos y las respectivas actas que se cancelaron con cargo al contrato interadministrativo No 0729 de 1996 y sus adicionales. De estos soportes, sólo se analizarán aquellos que tiene relación directa con el hecho séptimo de la demanda, pues de su estudio se establecerá si efectivamente corresponden a obras ejecutadas antes de la suscripción del contrato interadministrativo o de su acta de iniciación, pues de probarse esta afirmación, el acto administrativo que hoy se demanda en ejercicio de la acción de lesividad, estaría viciado de nulidad parcial, pues estaríamos frente a la prohibición legal de pagar contratos sin la debida apropiación presupuestal, con el agravante de comprometer recursos para cubrir el pago de hechos cumplidos relacionados con unos contratos perfeccionados con anterioridad a la suscripción del contrato interadministrativo 079 de 1996 o de la fecha pactada por las partes para su inició.
- Con respecto al contrato 285, observa el Ministerio Público que fue suscrito el 25 de octubre de 1994, entre el Municipio de Buenaventura y el Ingeniero…, cuyo objeto era la “construcción Puente Paralelo al Puente Piñal I Etapa”, lo cual permite afirmar que esa relación contractual se perfeccionó mucho antes que se suscribiera el contrato interadministrativo No 0729 de 20 de diciembre de 1996, al igual que antes que se diera inicio al mismo (28 de febrero de 1997)
…- Con relación al contrato No 298, advierte el Ministerio Público que fue suscrito el 1 de noviembre de 1996, entre el Municipio de Buenaventura y la firma … Ltda., cuyo objeto era “la interventoría construcción puente paralelo al puente El Piñal 1 etapa y diseño e interventoría de acceso al puente”, lo cual permite concluir que dicho contrato se perfeccionó antes de la suscripción del contrato interadministrativo 0729 de 1996 (20 de diciembre de 1996), al igual que para la fecha de iniciación de obras (28 de febrero de 1997).
…- En cuanto al contrato No 322 de 1994, el Ministerio Público advierte, que no se allegó soporte documental que acredite su existencia. Si bien se conoce una cuenta de cobro, por valor de $803.665.18 correspondiente al contrato en comento y con fecha de radicado 19 de febrero de 1997, lo cierto es que en parte alguna se indica que dicho valor hubiese sido cancelado con cargo a los recursos del contrato interadministrativo 0729 de 1996, lo cual es razón suficiente para no ser tenido en cuenta al momento de establecer el estado económico final del contrato interadministrativo.
LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL-Posición del Consejo de Estado/ LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL-Hubo irregularidades al momento de realizarla/ LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL-Es inaceptable que se hubiesen realizado reconocimientos y pagos de hechos cumplidos
El análisis que antecede permite al Ministerio Publico concluir que la Resolución No 0080 de 16 de julio de 2001 , que se demanda en acción de lesividad, se encuentra viciada parcialmente de nulidad, pues de su contenido y alcance surge en evidencia las irregularidades cometidas por la misma entidad demandante al momento de liquidar unilateralmente el contrato interadministrativo No 729 de 1996 y sus adicionales, que van en contra del ordenamiento jurídico, pues resulta inaceptable que con cargo a los recursos financieros del referido contrato interadministrativo, se hubiesen realizado reconocimientos y pagos de hechos cumplidos, sin el debido soporte presupuestal, pues se tiene la certeza que el destino de algunos pagos se hicieron a favor de unos contratos que fueron celebrados con anterioridad a la suscripción del referido contrato interadministrativo, y ejecutados antes de la fecha de iniciación pactada por las partes.
HECHO CUMPLIDO-Definición/ HECHO CUMPLIDO-Se producen por una inadecuada labor administrativa en la planeación de procesos contractuales y en la adquisición de obligaciones
Los hechos cumplidos se consolidan cuando se adquieren obligaciones, sin que medie soporte legal que los respalde, es decir, se eleve a escrito la obligación, y cuando existiendo tal formalidad; antes de su ejecución no se han cumplido requisitos mínimos y legales en su creación, como la reserva presupuestal previa, ó cuando en la ejecución de un contrato se adicionan bienes o servicios no incluidos desde el inicio. Luego, los hechos cumplidos se producen por una inadecuada labor administrativa en la planeación de procesos contractuales y en la adquisición de obligaciones.
El artículo 71 del Decreto 111 de 1996, que recopila las normas del estatuto orgánico del presupuesto, establece:…
Consecuente con lo anterior, procede modificar el acto administrativo demandado, en particular el artículo primero de su parte resolutiva, en el sentido de no incluir en el corte de cuentas de la respectiva liquidación, los pagos realizados con dineros del contrato interadministrativo No 729 de 1996 a los contratos No 298 de 1996 y 285 de 1994,…
Bogotá, D.C., marzo 22 de 2017
Señores
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C
Consejero Ponente dr: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
E. S. D.
Ref: Proceso No 58.334 (76001233100020020217401)
Acción: CONTRACTUAL
Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
Demandado: MUNICIPIO DE BUENAVENTURA – VALLE
El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.
-
ANTECEDENTES
1.1 Demanda: El INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, en ejercicio de la acción de lesividad, presentó demanda1 luego adicionada2 , para que se declare la nulidad parcial de la Resolución No 080 del 16 de julio de 2001, por medio de la cual el INVIAS liquidó unilateralmente el contrato interadministrativo No 729 de 1996 y sus adicionales
Como consecuencia de la anterior declaración, (i) que se liquide en sede judicial el contrato interadministrativo y sus adicionales, (ii) se incorporen las sumas de dinero que debe reintegrar el Municipio de Buenaventura, por la suma de $787.448.989.54, o la que resulte probada en el proceso, (iii) se ordene al Municipio de Buenaventura el reintegro al INVIAS, de los recursos no ejecutados o invertidos, de conformidad con los parámetros contractuales, y (iv) se ordene al Municipio de Buenaventura, reintegrar dicho valor actualizado desde la fecha en que fue entregada al municipio, hasta el pago real y efectivo.
1.2 Contestación de la demanda.- El Municipio de Buenaventura3 se opuso a las pretensiones, pues advierte que el ente territorial durante la ejecución del contrato 0729 de 1996 y sus adicionales, jamás aplicó los recursos provenientes del mismo en labores u obras diferentes al objeto contractual.
Que la vinculación del INVIAS para la terminación del puente, se hizo cuando faltaba muy poco para la culminación del mismo, y se necesitaba la construcción de los accesos, por lo que el Municipio ya había contratado obra con un ingeniero, al igual que la interventoría, cuando ya se había firmado el contrato, el cual fue producto de la falta de fuerzas económicas municipales para lograr el objetivo propuesto.
Que no es lógico el monto reclamado por el INVIAS, pues no corresponde a las cifras presentadas por la misma demandante.
Que el único valor que reconoce el Municipio para efectos de reintegro al INVIAS es la suma de $8.367.776.09, conforme quedó plasmado en el anexo 1 (corrección valor total de obra ejecutada, convenio 729/96)
1.3 Sentencia de primera instancia.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 30 de octubre de 20154, declaró la nulidad parcial de la Resolución No 080 de julio 16 de 2001 “por la cual se liquida unilateralmente el contrato interadministrativo No 729 de 1996, para la construcción del puente alterno al Piñal en Buenaventura”.
Como consecuencia de la anterior declaración, modificó parcialmente el artículo primero de la Resolución No 080 de 2001, en cuanto al saldo a favor de Instituto Nacional de Vías NVIAS, por ende modificó la liquidación contenida en el acto administrativo cuestionado, para concluir que el “SALDO A FAVOR DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS es de $704.781.611,98” y negó las demás pretensiones de la demanda.
1.4 Apelación.- La apoderada del Municipio de Buenaventura5 alega que no fue por culpa o mala fe del ente territorial que se originó la resolución objeto de control de legalidad, por tanto no puede el INVIAS...
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