Concepto Nº 035 Procuraduria 1 Delegada ante Consejo de Estado, 21-02-2012 - Normativa - VLEX 769579629

Concepto Nº 035 Procuraduria 1 Delegada ante Consejo de Estado, 21-02-2012

Fecha21 Febrero 2012
EmisorProcuraduria 1 Delegada Ante Consejo De Estado (Procuraduría General de la Nación (Colombia))
PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA

Expediente No. 42.400

(250002326000 2004 02030 02)



CONTRATOS ESTATALES-Perfeccionamiento

El estatuto de la contratación estatal dispone (art. 41) que los contratos estatales se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito y que para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes.



CONTRATOS ESTATALES-Principal medio a través del cual se ejecuta presupuesto

En cuanto a los requisitos presupuestales del contrato se tiene que en las exposiciones de motivos de varios de los proyectos de ley que fueron la fuente de la reforma a la contratación que se hizo mediante la ley 1150 se afirma que el contrato “constituye el principal instrumento de ejecución del gasto público”, que tiene la calidad de ser “principal instrumento de ejecución presupuestal”,

Es una realidad, que no admite discusión, que el contrato puede considerarse como el principal medio a través del cual se ejecuta el presupuesto de las entidades estatales, lo cual implica que en la regulación de la actividad contractual del Estado concurran dos conjuntos normativos: el Estatuto Orgánico del Presupuesto y el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

Esta concurrencia de normas obliga a que sea necesario dilucidar como es la dinámica propia de esta relación, pues es evidente que hay aspectos en los cuales la regulación no es armónica y por tanto se requiere precisar cómo deben solucionarse los conflictos que entre ellas se presenten.


NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO-Constituye precedente uniforme

En la jurisprudencia Constitucional se reconoce sin ninguna duda la primacía de las normas orgánicas del presupuesto, pues constituye precedente uniforme declarar la inexequibilidad de las leyes ordinarias que contradicen sus mandatos. Aunque parece extraña la inconstitucionalidad por contradicción entre leyes ello obedece a que tal contradicción implica quebrantamiento de la jerarquía prevista en el artículo 151 de la Carta Política



ACTO ADMINISTRATIVO-Generador de obligaciones/ACTO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia del Consejo de Estado


En concepto del Ministerio Público, es que tanto por su naturaleza jurídica superior (norma orgánica), como por lo que expresamente dispone el artículo 64 de la misma Ley 179 (compilado en el artículo 2º del Decreto 111 de 1996), lo previsto en el estatuto de la contratación sobre la materia “queda derogado”.

En la jurisprudencia de la Sección Tercera se ha interpretado que la aplicación de este mandato presupuestal no cobija a la actividad contractual, con fundamento en una lectura literal de la norma orgánica que se refiere a “actos administrativos”, para concluir que tal reglamentación sólo es aplicable al acto administrativo unilateral.

Este razonamiento no es compartido por el Ministerio Público, ya que la correcta interpretación del sentido de la norma es que regula lo atinente a los compromisos presupuestales, que cobija tanto a los que provienen de los actos unilaterales como aquellos que surgen de los actos bilaterales contractuales, pues la disposición no hace distinción alguna al respecto.

Interpretación que se corrobora con la misma definición que trae el artículo 32 de la Ley 80 del contrato, al caracterizarlo como acto administrativo generador de obligaciones, lo cual también se infiere de los precedentes jurisprudenciales, que sin ninguna duda han aceptado que la exigencia de que “los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos” se aplica a los contratos.



CONTRATO-Requisito presupuestal para su validez


PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO


CONCEPTO No. 035 / 2012


Bogotá, D.C., 21 de febrero de 2012.


SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejera Ponente Doctora OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ

E. S. D.



EXPEDIENTE: 42.400 (250002326000 2004 02030 02)

Acción Contractual

ACTOR: UNIDAD MÉDICA SUPERSALULD I.P.S. LTDA.

DEMANDADO: CONSORCIO FISALUD



El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.


I. ANTECEDENTES


1.1. LA DEMANDA. El 29 de septiembre de 2004 (fl. 30 c. 1), en ejercicio de la acción contractual, la sociedad UNIDAD MÉDICA SUPERSALUD I.P.S. LTDA., demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL y al Consorcio FISALUD integrado por las Fiduciarias FIDUCOLOMBIA S.A., FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. y FIDUCIARIA CAFETERA S.A. FIDUCAFE S.A., para que:


  • Se declarara que entre éstos se originó una relación de carácter contractual durante el período comprendido entre el 20 de junio de 2002 y el 15 de noviembre de 2002, en virtud de la cual la actora se obligó a prestar los servicios de salud a la población desplazada por la violencia y el Consorcio a pagar el valor de esos servicios con cargo a los recursos del FOSYGA, en razón de las obligaciones que asumió de conformidad con el contrato de encargo financiero de 14 de diciembre de 2000.

  • Declarar que la Nación – Ministerio de protección Social y el Consorcio FISALUD, administrador de los recursos del FOSYGA, incumplieron las obligaciones emanadas de dicha relación contractual en cuanto se abstuvo de pagar los valores de las cuentas de cobro que le fueron presentadas.

  • Declarar la nulidad de los oficios JRD-0293-03 CD de 1 de diciembre de 2003 (mediante el cual el consorcio devolvió 113 reclamaciones o cuentas); ECT-052204 CD 84952 de 27 de enero de 2004 (mediante el cual resolvió derechos de petición), 12100-4106 de 31 de diciembre de 2003 (mediante el cual la Directora de Financiamiento del Ministerio de Protección Social dio respuesta a derecho de petición y ratificó lo decidido por oficio JRD-0293-03), JDR-00704-04 CD 100662 de 9 de junio de 2004 (por el cual el consorcio decide no dar tramite ni apgar las cuentas por servicios médicos y blanqueamiento dental).

  • Condenar a pagar a la demandante las sumas de $57.308.841 correspondiente a las cuentas por servicios de salud a la población desplazada que no fueron tramitadas ni pagadas por FISALUD, y $467.460.000, equivalente al valor de las cuentas por servicios de salud consistente en el procedimiento de blanqueamiento dental, que no fueron pagadas por el consorcio. Más los intereses de mora.


1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.


Las fiduciarias FIDUCOLOMBIA S.A., LA PREVISORA S.A. y FIDUCIARIA CAFETERA S.A. FIDUCAFE, que conforman el consorcio FISALUD (fls. 18 a 73,79 a 82, 151 a 190, 191, 208, 210 y 221 c. 1), a través de la misma apoderada, solicitaron declarar la improcedencia de las pretensiones declarativas y de condena.


Luego de pronunciarse sobre los hechos propuso la excepción de inexistencia de la relación contractual, dijo que situación diferente es que exista la obligación legal, no contractual, de cubrir la prestación de los servicios de salud necesarios para atención oportuna de la enfermedad derivada o inherente al desplazamiento forzado de la población por la violencia; que la normatividad señala que el FOSYGA es la cuenta adscrita al Ministerio de Protección Social que debe cubrir en determinados casos algunas patologías derivadas del desplazamiento por la violencia, que se diagnostican a la población definida y registrada con tal en la Red de Solidaridad Social.


No existió contrato, ni se dio el acuerdo de voluntades indispensable para la formación de esta fuente de obligaciones. Nunca se suscribió documento en el que constara el objeto del pretendido contrato y la contraprestación.


La Nación – Ministerio de Protección Social (fls. 225 a 250 c. 1). Se opuso a la totalidad de las pretensiones. Dio respuesta a los hechos y se pronunció sobre las normas del concepto de violación en cuanto a las actividades, intervenciones y procedimientos que están comprendidos en el POS y la destinación de los recursos del FOSYGA.


Propuso la excepción de inexistencia de la relación contractual alegada.


1.3. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA- (fls. 458 a 472 vto. c. 6) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección A, en sentencia de 7 de julio de 2011 negó las pretensiones de la demanda.


Del análisis de las pruebas concluye el a-quo que la relación jurídica entre las partes no podía catalogarse como relación contractual, ni tampoco podría declararse porque no existió un contrato estatal, por lo que no prosperaban las pretensiones primera y segunda.


En cuanto a las pretensiones económicas señaló que la prestación de los servicios tenía como fuente de obligación la ley y no un contrato. Se refirió a la normatividad de la materia y sostuvo que el volumen fuerte de reclamaciones y/o cuentas corresponden a blanqueamiento dental, el cual no está contemplado como tratamiento médico asistencial...

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