CONCEPTO nº 11001-03-06-000-2021-00019-00 de Consejo de Estado (SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL) del 20-05-2021
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Fecha de la decisión | 20 Mayo 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2021-00019-00 |
| Tipo de documento | Concepto |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONCEPTO - Participación y las facultades de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) en los procesos de liquidación de las Entidades Promotoras de Salud / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Funcionamiento
La Constitución Política de 1991 estableció el derecho de todos los colombianos a la atención en salud como un servicio público cuya prestación se realiza bajo la organización, dirección y regulación estatal, y en el que se permite la participación de agentes públicos y privados, sobre los cuales el Estado ejerce vigilancia y control (arts. 48 y 49). Asimismo, se consagró la exigencia de un manejo adecuado y específico de los recursos de la seguridad social en salud, con la prohibición de destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ellas. Bajo estos principios constitucionales se construyó el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) que se instituyó en la Ley 100 de 1993. En esta normativa, se diseñó un sistema de prestación de servicios de salud de competencia regulada, basado en la mezcla pública-privada y mercado-regulación, financiado principalmente por las cotizaciones de empleados y empleadores, en el caso del régimen contributivo, y con recursos fiscales obtenidos por medio de impuestos, para el régimen subsidiado. En consonancia con los preceptos de la Constitución Política, esta ley dispuso que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella (art. 9). Asimismo, se previó la intervención del Estado en el SGSSS, en procura, entre otros objetivos, de evitar que los recursos que se destinen al servicio público de seguridad social en salud se utilicen en fines diferentes, reforzando así el mandato constitucional del artículo 48. Para estos efectos, el manejo y administración de los recursos que integran los dos regímenes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se atribuyó en gran medida al Fosyga, hoy la ADRES. En efecto, actualmente la ADRES está encargada de “gestionar y proteger el adecuado uso de los dineros que soportan la prestación de los servicios de salud, así́ como de los pagos, giros y transferencias que se deben realizar a los diferentes agentes que intervienen en el mismo sistema”. Uno de esos agentes son precisamente las EPS, entidades que pueden ser naturaleza pública o privada, que están encargadas de afiliar a los usuarios al sistema y garantizarles la prestación de los servicios de salud, en especial el Plan Integral de Protección de salud, llamado inicialmente Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS) y consagrado en la Ley 100 de 1993 a favor de todos los usuarios del sistema.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 49 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 9
RÉGIMEN CONTRIBUTIVO – Financiamiento de las UPC
a) En el régimen contributivo, la UPC con la cual se garantiza la prestación de los servicios del Plan de Beneficios en Salud, antes POS, son financiados, fundamentalmente, con las cotizaciones que realizan conjuntamente los empleadores y sus trabajadores dependientes, los trabajadores independientes, los pensionados, entre otros. b) Los dineros de las contribuciones son recaudados directamente por la EPS, por delegación de la ADRES, antes FOSYGA. c) Por expresa disposición legal, estos dineros son recursos del SGSSS, que deben ser manejados por las EPS en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad. d) De los valores recaudados por las EPS, por concepto de cotizaciones de los afiliados al sistema, las EPS tenían la facultad de recaudar las cotizaciones y descontar los valores por UPC que les deben ser reconocidos para el aseguramiento en salud. Como se verá, la facultad de realizar los referidos descuento se encuentra radicada en la actualidad en la ADRES, antes Fosyga. e) Si los valores recaudados por concepto de contribuciones no son suficientes para cubrir las UPC, la ADRES deberá cancelar directamente la diferencia a las EPS.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 202 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 177 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 182 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 205
RÉGIMEN SUBSIDIADO – Fuentes de financiamiento de las UPC
Inicialmente, la Ley 100 de 1993 asignó a las entidades territoriales la administración de estos recursos que financian las UPC en el régimen subsidiado y su pago a las EPS, previo contrato de aseguramiento celebrado entre estas. Posteriormente, el legislador cambió sustancialmente la operación del régimen subsidiado, eliminando el esquema de contratación entre las entidades territoriales y las EPS. En su lugar, se creó el mecanismo de giro directo, para transferir las UPC, directamente desde el Gobierno Nacional a las EPS, en nombre de las entidades territoriales, o directamente a las IPS.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 211 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 214
ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) – Funciones
Es importante destacar que, además de los recursos de las UPC, destinados a cubrir el aseguramiento obligatorio en salud de todos los usuarios del Sistema, el Estado, a través de la ADRES, administra, reconoce y transfiere a las EPS e IPS, otros recursos, de origen fiscal o de solidaridad, destinados a la prestación de servicios de salud. […] Como se observa, es de la esencia del sistema la existencia de un complejo flujo de recursos del SGSSS entre sus diferentes actores o agentes; recursos que tienen distinto origen y son administrados en gran medida por la ADRES, antes al FOSYGA, la cual los reconoce y transfiere a los agentes del sistema, en especial a las EPS y las IPS, para cubrir, fundamentalmente, el aseguramiento en salud, así como la promoción y prevención de los servicios de salud, las incapacidades originadas por enfermedades de los afiliados cotizantes y el pago de los recobros por servicios no cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud, antes POS.
FOSYGA – Subcuentas / ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) – Naturaleza de los recursos que administra / RÉGIMEN CONTRIBUTIVO – Recursos parafiscales
El Fosyga se creó como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, que operaba por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia. De este hacían parte cinco subcuentas independientes, a saber: a) de compensación interna del régimen contributivo ; b) de solidaridad del régimen de subsidios en salud ; c) de promoción de la salud , d) del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito , y e) de garantías para la salud. […] En consonancia con el artículo 48 de la Constitución Política, que prohíbe destinar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social en Salud para fines diferentes a ella, el reglamento previó que los recursos del Fosyga se manejarían de manera independiente dentro de cada subcuenta y se destinarían exclusivamente a las finalidades consagradas para estas en la ley. Posteriormente, la Ley 1753 del 2015, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de los recursos del SGSSS, creó la ADRES, como una entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. Asimismo, le asignó a la entidad el objeto administrar los recursos que hacían parte del Fosyga – el cual debía suprimirse una vez entrara en operación la ADRES-, los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo y los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). […] En definitiva, el ordenamiento le otorgó, inicialmente al Fosyga, y con posterioridad a la ADRES, la función de administrar, reconocer y...
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