Concepto N° C-051, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 24-05-2025

LEY 136 DE 1994 – Convenios solidarios – Definición – Ámbito de aplicación – Organismos de Acción Comunal – Régimen jurídico – Gestión contractual – Estatuto General de Contratación de la Administración Pública

En concordancia con lo establecido en el artículo 355, la Ley 136 de 1994 introdujo un tipo especial de contratación cuyo objetivo consiste en la celebración de convenios solidarios. En congruencia con la conceptualización del acápite precedente, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo tercero del artículo 3 del referido cuerpo normativo, los convenios solidarios se definen como “la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades”. En este sentido, reiterando la tesis expuesta por esta Agencia en el Concepto C-140 del 31 de abril de 2020, el artículo tercero de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012, determinó tres (3) alternativas mediante las cuales las entidades territoriales pueden celebrar convenios solidarios con Organismos de Acción Comunal, las cuales se enlistan a continuación:

[…]

Como se observa, cada alternativa contempla su propio régimen jurídico para efectos de la gestión contractual. En este contexto, como exigencia acorde a los principios de la función administrativa, la planeación impone el deber de realizar estudios previos y análisis del sector económico, pues son los insumos para determinar desde el punto de vista técnico tanto las necesidades prioritarias como los presupuestos estimados de cada proyecto. Por otra parte, además de lo que se explicará en el próximo acápite sobre la contratación de los parágrafos tercero y quinto del artículo tercero de la Ley 136 de 1994, cada una de ellas precisa el procedimiento de selección aplicable, aclarando que este se rige por las normas de la contratación directa en el primer régimen y que, para efectos del segundo, el procedimiento será competitivo o no competitivo de acuerdo con los previsto en el artículo 4 del Decreto 092 de 2017. Por otro lado, sin perjuicio de las particularidades del supuesto previsto en el precitado artículo 141 del Ley 136 de 1994, el régimen de garantías se incorpora bien sea directamente a través del EGCAP o a través de remisiones como las previstas en el artículo 8 del Decreto 092 de 2012, aspecto que también se extiende al régimen sancionatorio contractual en caso de responsabilidad por incumplimiento.

LEY 2166 DE 2021 – Organismos de Acción Comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación directa – Contratos de obra – Menor cuantía

El primer régimen jurídico encuentra su fundamento en el parágrafo cuarto del artículo 3 de la Ley 136 de 1994. Como se indicó, este determina una sub-regla de contratación prevalente por su especificidad. Para la aplicabilidad de este régimen es necesario que concurran los siguientes requisitos: i) que las partes intervinientes sean, por un lado, entes territoriales del orden departamental o municipal y, por otro, Juntas de Acción Comunal; ii) que el objeto contractual consista en la ejecución de obras; y, iii) que el contrato no supere la mínima cuantía. De concurrir las anteriores circunstancias, la norma autoriza la contratación directa entre la entidad territorial y la respectiva Junta de Acción Comunal previamente legalizada y reconocida ante los organismos competentes, procedimiento contractual que se encuentra desarrollado en la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias. En todo caso, esta contratación debe tomar como personal para la ejecución de la obra a los habitantes de la comunidad, en virtud de lo consagrado en el artículo 141 de la Ley 136 de 1994. Sin embargo, como se expondrá más adelante, el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 y el Decreto 142 de 2023 modificó estas subreglas en cuanto a los sujetos aplicables, condiciones y la cuantía del contrato.

ORGANISMOS DE ACCIÓN COMUNAL – Capacidad jurídica

Asimismo, el artículo 9 ibidem dispuso que “cada organismo de acción comunal desarrollará sus actividades dentro de un territorio delimitado”, indicando las orientaciones para dicha limitación. Es así como en las capitales de departamentos y en la ciudad de Bogotá, D. C., se podrá constituir una junta por cada barrio, conjunto residencial, sector o etapa del mismo, según la división establecida por la correspondiente autoridad municipal o distrital. Por su parte, en las demás cabeceras de municipio y en las de corregimientos o inspecciones de policía podrá reconocerse más de una junta si existen las divisiones urbanas a que se refiere el literal anterior, por lo que en las poblaciones donde no exista delimitación por barrios la junta podrá abarcar toda el área urbana.

Bogotá D.C., 03 Mayo 2024

Señor

Guillermo Cardona Moreno

Presidente de la Confederación Nacional de Acción Comunal

Bogotá, D.C.

Concepto C – 051 de 2024

Respetado señor Cardona Moreno:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– responde la consulta radicada el 18 de marzo de 2024.

1. Problema planteado

Usted realiza algunas consideraciones sobre los convenios solidarios y consulta lo siguiente:

“[…]

Para nosotros la Ley 80/93 fue el régimen para monopolizar la ejecución de recursos públicos con particulares excluyendo a las comunidades. Por eso en todos los indicadores de corrupción en Colombia esta se incrementó abismalmente a partir de 1993 a la vez que disminuyo la eficiencia de la inversión pública. Desde entonces el clientelismo político dio paso a la corrupción y compra e votos.

Desde que ingreso el presente Gobierno venimos en largas reuniones y debates sobre el tema con muchos abogados de diferentes entidades del Estado pero todas esperan concepto de COLOMBIA COMPA EFICIENTE. En su última reunión, ochos días antes de salir de cargo el dr. Estalin Ballesteros admitió que en efecto los convenios son una forma de participación y no de contratación sin embargo no obtuvimos el concepto escrito ni hemos podido acceder al acta de la reunión. Su señoría podría consultar con funcionarios de su despacho que asistieron a esta última reunión de dr. Ballesteros con la Confederación Nacional de Acción Comunal en la ruta de emitir concepto de que los convenios solidarios de la Ley 1551/2012 parágrafos 3 y 4 y numeral 16 se pueden caracterizar como forma de participación en el marco de la economía social y solidario pues no reúnen los requisitos para ser contratos, pues no se trata de que el Estado otorga un recurso a cambio de un producto sino que acude a la comunidad a complementar sus iniciativas para resolver sus necesidades y aspiraciones.

Este concepto ayudaría a que en este caso el Ministerio del Transporte elabore una minuta paraejecutar recursos por esta vía con los organismos comunales y sociales lo que implicaríadestrabar requisitos resumidos al mínimo como autos de reconocimiento, rut, cuenta bancaria,póliza de garantías y actas de que la obra, proyecto o inversión fue aprobada y serácomplementada con trabajo de la comunidad.

Igual daría vía a a nuestra propuesta de decreto presidencial sobre convenios solidarios

[…]

Adicionalmente para este y otros temas solicitamos una reunión con su Señoría lo más pronto posible.”

2. Consideraciones

La Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– resuelve consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares o conceptuar sobre el alcance de normas ajenas a la contratación estatal desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal ni para interpretar el alcance de cualquier norma vigente en el ordenamiento jurídico.

La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las...