Concepto N° C-249 de 2022, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 16-06-2022 - Doctrina Administrativa - VLEX 907070371

Concepto N° C-249 de 2022, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 16-06-2022

Fecha16 Junio 2022
Número de oficioC-249 de 2022
MateriaASOCIACIONES DE MUNICIPIOS - CONTRATO Y/O CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS







CCE-DES-FM-17


ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS – Naturaleza


La Ley 1454 de 2011, orgánica del ordenamiento territorial, concibió a las asociaciones de municipios como una clase de los denominados esquemas asociativos territoriales, sobre los que el artículo 17 señala que «son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman». De igual forma, el parágrafo de esa norma indica que «en concordancia con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, las entidades territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado».


En cuanto a la manera como se conforman las asociaciones de municipios, tanto la Ley 136 de 1994 –artículo 150–, como la Ley 1454 de 2011 –artículo 14–, establecen que se hace a través de convenios, en los términos indicados en dichas disposiciones. El citado parágrafo del artículo 17 de la Ley 1454 de 2011 reconoce que las entidades territoriales pueden seguir asociándose a través de convenios interadministrativos, por lo que se entiende que la suscripción de convenios es un mecanismo para que las entidades territoriales se asocien. Además, la naturaleza y el carácter de persona jurídica que dichas leyes le atribuyen a las asociaciones de municipios conducen a entender que son entidades diferentes a los municipios que las conforman.


CONTRATO O CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Noción – Normativa – Criterio orgánico


La tipología del contrato o convenio interadministrativo fue creada en la Ley 80 de 1993, y el Decreto 1082 de 2015 la califica como aquella contratación entre entidades estatales. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades estatales.


CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Modalidad de selección


[…] Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre entidades estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una entidad estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de convenios con una entidad estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.


Un contrato o convenio interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 establece que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.


CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Asociaciones de Municipios


[…] con fundamento en el parágrafo del artículo 17 de la Ley 1454 de 2011, es posible que los esquemas asociativos de entidades territoriales señalados en la disposición, entre otros, las asociaciones de municipios celebren convenios interadministrativos con otras entidades estatales, con estricta observancia de los requisitos establecidos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998. Sin perjuicio de lo anterior, deben observarse las prohibiciones establecidas en el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007 y en el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011.






Bogotá, 16 junio 2022


Señora

Ceyla Ramos Romano

Montería, Córdoba



Concepto C 249 de 2022


Temas: ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS – Naturaleza / CONTRATO O CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Noción – Normativa – Criterio orgánico / CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Modalidad de selección / CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Asociaciones de Municipios

Radicación: Respuesta a consulta P20220317002667.


Estimada Señora Ramos:


En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública− Colombia Compra Eficiente responde su consulta de fecha 24 de febrero de 2022, la cual fue trasladada por competencia a esta entidad por la Procuraduría General de la Nación el 17 de marzo de 2022.


1. Problema planteado


Usted manifiesta que «[...] es muy recurrente encontrar que entidades del sector público las cuales se rigen por la Ley 80 de 1993 y normas subsiguientes y/o complementarias, realizan suscripción de contratos de obra, con Asociaciones de Municipios y/o Fundaciones a través de la modalidad de contratación directa (suscribiendo contratos interadministrativos y/o convenios interadministrativos), amparándose principalmente en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998; no teniendo en cuenta lo establecido en el numerales 1 y 4, del artículo 2, Ley 1150 de 2007 y artículo 92, Ley 1474 de 2011 […]».

En este contexto, realiza las siguientes preguntas: i) «¿Los entes territoriales y/o entidades públicas regidas por Ley 80 de 1993, normas subsiguientes y/o complementarias pueden suscribir contratos interadministrativos o convenios interadministrativos para la ejecución de contratos de obra mediante modalidad de contratación directa?» y ii) «¿Es válido legalmente que los entes territoriales y/o entidades públicas regidas por Ley 80 de 1993, normas subsiguientes y/o complementarias; suscriban contratos interadministrativos o convenios interadministrativos para la ejecución de contratos de obra mediante modalidad de contratación directa, amparándose principalmente en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998; no teniendo en cuenta lo establecido en el numerales 1 y 4, del artículo 2, Ley 1150 de 2007 y artículo 92, Ley 1474 de 2011?».


2. Consideraciones


La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente estudió las figuras del contrato y el convenio interadministrativo, entre otros, en los conceptos: 4201913000004536 del 27 de julio de 2019, C−023 del 3 de febrero de 2020, C−702 del 11 de diciembre de 2020, C-097 de 23 de marzo de 2021, C-350 del 16 de julio de 2021, C-355 del 27 de julio de 2021, C-012 del 18 de febrero de 2022, C107 del 18 de marzo de 2022 y C264 del 12 de mayo de 2022. También se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica de las asociaciones de municipios y la celebración de contratos interadministrativos, en los conceptos C-788 del 21 de enero de 2021, C-054 del 10 de marzo de 2021, C-116 del 30 de marzo de 2021, C-149 de 8 de abril de 2021 y C-284 del 18 de junio de 2021. Las tesis desarrolladas en dichos conceptos se reiteran y complementan a continuación.


2.1. Naturaleza de las asociaciones de municipios



Una de las primeras disposiciones relacionadas con las asociaciones de municipios es el artículo 63 del Acto Legislativo 1 de 1968, con el cual se modificó el artículo 198 de la Constitución de 1886, en el sentido de indicar, entre otras cosas, que «La ley establecerá las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre sí para la prestación de los servicios públicos. Las Asambleas, a iniciativa del Gobernador, podrán hacer obligatoria tal asociación, conforme a la ley citada, cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios así lo requieran».

En desarrollo de lo anterior fue expedida la Ley 1 de 1975, a través de la cual se regularon aspectos como la naturaleza jurídica de las asociaciones de municipios, la manera de conformarlas y su funcionamiento1. Posteriormente, la Ley 136 de 1994, en el artículo 149, reiteró el primero de dichos aspectos, al señalar que esas asociaciones «son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rige por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la Jurisdicción Contencioso-administrativa».

Por su parte, el artículo 148 de la referida Ley 136 de 1994 autorizó que «Dos o más municipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas».

A su...

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