La configuración de la autonomía local en el sistema autonómico
| Autor | Vanessa Suelt Cock |
| Páginas | 361-475 |
361
La configuración de la autonomía
local en el sistema autonómico
La configuración de la autonomía local es uno de los rasgos que diferen-
cian sustancialmente el sistema autonómico de los federalismos, princi-
palmente porque los municipios y provincias pertenecen a la estructura
del Estado, la competencia en materia local es concurrente y los Gobiernos
locales son objeto de controles directos por parte del Gobierno central.
La pertenencia de los municipios y provincias a la estructura del
Estado no ha determinado el carácter político de la autonomía local,
tradicionalmente esta ha sido calificada como administrativa. Esta fue
la posición doctrinal y jurisprudencial en el primer periodo de configu-
ración autonómica; comprensible con un Estado en transformación que
la esfera regional debía decantar en una primera instancia, conservando
en el sistema local rasgos unitarios. Es a partir de la evolución del Estado
autonómico, de la definición progresiva de sus elementos federales y de la
separación de la esfera de gobierno autonómica que se ha ido extendiendo
la calificación de la autonomía local de carácter político. Se evidencia así
—como se sostuvo en el segundo capítulo— la estrecha relación entre la
organización territorial del Estado y el contenido de la autonomía local.
Todo lo anterior me lleva a estudiar en este capítulo el giro doctrinal hacia
una autonomía de tipo político, sustentando la relación directa de dicho
cambio con el proceso federal español; lo que permite hacer patentes las
dificultades del régimen local español provocadas por el hecho de que el
sistema se sitúe entre la lógica jacobina y la lógica federal.1
1 Al respecto se ha referido Luis Ortega Álvarez, “Diferenciación frente al uniformismo en la
organización territorial local”, Anuario del Gobierno Local 1 (2001): 77 y ss.
+35_EstadoFederal.indd 361 6/04/18 21:22
362 El Estado fEdEral En tEoría y práctica
Además, a partir del estudio del carácter político de la autonomía
local se hace notorio un conflicto conceptual entre autonomía local y au-
tonomía regional porque esta es la que tradicionalmente ha sido definida
como política y determina el tipo de estructura territorial de un Estado.
Sin embargo, ese conflicto se despeja gracias al estudio del régimen local
y, del contenido de su autonomía, lo que permite comprobar el carácter
político, pero cualitativamente menor, de la autonomía local, así como
las diferencias con respecto a los contenidos de las autonomías locales
de los federalismos.
Ahora bien, los rasgos federales del Estado autonómico determinan
una posición preponderante de las comunidades autónomas en el sis-
tema y, en consecuencia —como se estudiará enseguida—, llevan a que
la definición de los contenidos de la autonomía local dependa sustan-
cialmente de los desarrollos de las comunidades autónomas, pues son
estas unidades políticas las que en la actualidad ostentan la mayoría de
las competencias. Por consiguiente, un rasgo que aproxima la configu-
ración local española a los federalismos es que, a pesar de la concurren-
te competencia del régimen local tras el traspaso de la mayoría de las
competencias a las comunidades autónomas, son estas las que definen
la ampliación de los contenidos de la autonomía local y concretarán la
“segunda descentralización” (de la misma manera como lo realizan sus
homólogos estados y Länder). No obstante, como las entidades locales
pertenecen a la estructura del Estado, la concreción de la autonomía local
por parte de las comunidades autónomas encontrará sus límites en la
Constitución y el bloque de constitucionalidad local.
Otro de los rasgos que se estudia en el presente capítulo y yuxtapone
el sistema local español al de los federalismos es la concreción de la am-
pliación de los contenidos de la autonomía local, la cual se ha realizado
de manera consensuada o negociada con las entidades locales a través
de los mecanismos cooperativos previstos y recientemente desarrollados
en esta esfera del nivel territorial, extendiéndose así el funcionamiento
federal basado en la negociación a este tercer nivel territorial del Estado.
Antecedentes de la configuración local
Como se señaló en los antecedentes del sistema autonómico como
proceso federal, en la Edad Media parte de la península ibérica fue orga-
nizada en fueros locales,2 los cuales consagraban importantes derechos
2 Conjunto de normas jurídicas que regulan la vida local y las cargas y derechos de los vecinos
y moradores, recogidas en una redacción o texto único que es dado a o que recibe la con-
firmación del rey o señor. José Manuel Pérez Prendes, Apuntes de historia del derecho español
(Madrid: 1964), 348 y ss.
+35_EstadoFederal.indd 362 6/04/18 21:22
363LA CONFIGURACIÓN DE LA AUTONOMÍA LOCAL EN EL SISTEMA AUTONÓMICO
civiles como la igualdad ante la ley, la inviolabilidad del domicilio, el
sometimiento del vecino a sus propios jueces, la elección por los vecinos
de los magistrados concejiles. Estas libertades concedidas por la Corona
tenían como cometido debilitar la hegemonía de los señores feudales.
La diferencia de fueros llevaba a que no existieran dos Gobiernos locales
con el mismo régimen, sino que existiera una organización común de
tipo municipal, la cual contaba con asambleas públicas integradas por
los habitantes o vecinos cuya dirección estaba a cargo de un oficial de
nombramiento señorial. Los elementos más característicos de esta orga-
nización local son la diversidad y la democracia directa.3
Estos importantes antecedentes de autogobierno, cuyo funciona-
miento se regía por principios federales, fueron interrumpidos por la
relevancia del impulso centralizador de Castilla, la que paulatinamente
iría eliminándolos imponiendo el carácter centralizador, modelo por
excelencia de la monarquía absoluta.4
En el régimen local ha prevalecido un funcionamiento unitarista
al igual que en el resto de la organización territorial española. Esta ten-
dencia se reflejó con claridad en las constituciones españolas del siglo
XIX, las que en materia local siguen muy de cerca el modelo francés de
la primera mitad de ese siglo;5 lógica jacobina que influyó decisivamente
en el régimen local español.6 Así la Constitución de Cádiz, constitución
liberal, consagraría un régimen local pormenorizado en los artículos
309 a 323, contemplando los ayuntamientos con igualdad de régimen
jurídico en municipios con más de 1000 habitantes. Asimismo incluyó
el establecimiento de provincias cuyo gobierno correspondía a un jefe
superior, nombrado por el rey, y una diputación provincial, elegida de
3 José Luis Rivero Ysern, Manual de derecho local, 5.ª ed. (Madrid: Thomson Civitas, 2004),
27-28.
4 Rivero Ysern señala tres elementos que fueron provocando la pérdida de las libertades locales:
1) “la oligarquía en el Gobierno municipal. A partir del Ordenamiento de Leyes dado por
el Rey Alfonso XI en 1348 en las Cortes de Alcalá”, mediante la cual se sustituye el Concejo
general o asambleas públicas por un concejo reducido en el que prevalece la designación
real de sus miembros; 2) “la centralización de los Ayuntamientos”, con la aparición de la
figura del Corregidor de designación real, y 3) “la patrimonialización de los cargos locales”.
El proceso de privatización de los oficios públicos, que eran perpetuos, hereditarios y trans-
misibles. A pesar de las reformas de Carlos II, que establecieron figuras de elección personal,
no llegaron a romper el sistema de oligarquías locales. Cfr., Manual de derecho local, 28-29.
5 Antonio Fanlo Loras, Fundamentos constitucionales de la autonomía local (Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, 1990), 234.
6 Línea de investigación del profesor Eduardo García de Enterría, Revolución francesa y adminis-
tración contemporánea, y formación del sistema municipal francés contemporáneo (Madrid: Taurus,
1981). En el mismo sentido, Luis Ortega Álvarez, “El sistema competencial propuesto en el
anteproyecto de ley básica del Gobierno y de la Administración local”, en Reforma y retos de
la administración local, coords. José Ramón Parada Vázquez y Jesús Ángel Fuentetaja Pastor
(Madrid: Marcial Pons, 2007), 119.
+35_EstadoFederal.indd 363 6/04/18 21:22
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba