La consulta previa en la solución de conflictos socio-ambientales/The right to prior consultation in the solution of social and environmental conflicts
| Autor | Yulieth Teresa Hillón Vega |
| Páginas | 83-111 |
Page 85
El desarrollo que ha tenido la consulta previa (CP) en el ámbito internacional y en la jurisprudencia constitucional colombiana ha permitido que esta se convierta en una de las principales herramientas que tienen los pueblos indígenas y tribales del país para proteger su identidad e integridad étnica, cultural, social y económica y sus derechos a la participación, la autodeterminación y al territorio, en especial, frente a proyectos de exploración y explotación de recursos naturales. Sin embargo, este mecanismo de protección enfrenta múltiples desafíos.
Las limitaciones que su misma construcción jurídica y teórica suscita (un instrumento de diálogo interétnico que se erige entre luchas desiguales de poder) genera preguntas sobre su alcance, su eficacia o los discursos y problemas que esta genera dentro y entre los actores implicados.
Desde una perspectiva, analítica utilizando fuentes teóricas, legales y jurisprudenciales, en este documento nos adentraremos en esta problemática alrededor de tres ejes.
Primero, presentaremos someramente el campo de disputa desigual en que se encuentra inmersa la CP en Colombia: por una parte, el giro neoliberal expresado en las directrices económicas que rigen actual-mente el país; por otra, el giro multicultural que ha puesto en primer plano los derechos de los grupos étnicos, en particular, la CP.
Segundo, como expresión de esas luchas entre diferentes proyectos de desarrollo y participación, analizaremos la difícil construcción norma-tiva de la CP en el campo jurídico colombiano.
En tercer lugar, miraremos algunos de los efectos adversos que la concepción actual de la CP está generando, primordialmente, en su enfrentamiento con las políticas de desarrollo imperantes, en su abordaje a partir de lo étnico (excluyendo otros grupos subalternos) y en los discursos sobre los sujetos legitimados para salvaguardar otros bienes jurídicos de carácter general (específicamente, el medio ambiente).
Page 86
El surgimiento de la CP en Colombia está marcado por la confluencia de dos proyectos políticos disímiles que la dotan de significado de acuerdo con sus propias definiciones de desarrollo, participación o bien común. En un lado encontramos el proyecto neoliberal, ya evidente en la Constitución de 1991 (Lemaitre, 2009), cuyo origen son las reformas de ajuste estructural impuestas por organismos multilaterales a finales del siglo XX.1En el otro, el giro multicultural que tuvo lugar en esos mismos años y que influenció varias reformas constitucionales en América Latina -entre ellas la colombiana- permitiendo la incorporación de derechos de los pueblos y comunidades indígenas y tribales (Bonilla, 2006; Courtis, 2009; Yrigoyen, 2011).
En el primer sentido, y siguiendo el modelo económico global predominante -el cual tiene como uno de sus principales pilares el aprovechamiento de las "ventajas comparativas" que un país o región poseen con el fin de posicionarse en el comercio exterior y así generar desarrollo económico-, Colombia, entre otros aspectos, está apostándole a una economía energética, minera y agrícola a gran escala y a la construcción de una infraestructura adecuada que le permita comercializar con y competir en los mercados internacionales. Para vislumbrar los alcances de esta apuesta, centrémonos en algunos datos del sector minero-energético.
Entre 2003 y 2009, el 51% de las exportaciones colombianas fueron tradicionales, es decir, petróleo y sus derivados (29,1%), carbón (12,8%), café (5,6%) o ferroníquel (3,4%) (Proexport, 2011). En el trascurso de esos años, todas ellas aumentaron más de cuatro veces su valor, y en 2011 significaban el 69,86% del total de las exportaciones del país (Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas -DANE, 2012).
Page 87
Por su parte, desde el 2002, el crecimiento de sectores como piedras preciosas, oro o energía eléctrica se ha destacado en las exportaciones no tradicionales. En 2011, estas crecieron un 18,7% (DANE, 2012).
Las cifras de los títulos mineros y la inversión extranjera también muestran la creciente importancia del sector. El número de títulos mineros otorgados entre 2000 y 2010 aumentó en un 1089,5%, abarcando un área total de 5.856.878 hectáreas (5,13% del territorio terrestre del país). Mientras tanto, los títulos mineros solicitados en ese mismo período cubrieron un área de 67.482.895 hectáreas, el 59% del territorio continental colombiano (Contraloría General de la Nación - CGN, 2011; Rudas, 2010). Así mismo, más de la mitad de la inversión extranjera hacia Colombia en el nuevo milenio se ha destinado a minería e hidrocarburos. Esos incrementos han sido más marcados a partir del año 2003, debido, en parte, a un régimen de inversión extranjera muy favorable para las compañías interesadas.2
Esas estadísticas responden a la futura Colombia que las autoridades gubernamentales desean construir.3Por ejemplo, la agenda Visión Colombia II Centenario: 2019 busca posicionar al país como un clúster regional en el sector minero-energético (DNP, 2005); o el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 considera como una de las locomotoras de desarrollo la minero-energética. Ella se lleva el 41% del total de la inversión en crecimiento sostenible y competitividad y tiene como bases la promoción de la inversión nacional y extranjera, la consolidación de conglomerados empresariales prestadores de bienes y servicios de alto valor agregado alrededor de los recursos minero-energéticos y el diseño e implementación de políticas públicas que permitan enfrentar los retos del auge de los recursos naturales (DNP, 2011; González Posso, 2011).
Page 88
Sin embargo, como hemos mencionado, Colombia también ha vivido la irrupción del proyecto constitucional-multicultural que tomó auge en América Latina y el Caribe en la década de los noventa del siglo pasado. Este ha permitido el reconocimiento constitucional de los derechos de grupos étnicamente diferenciados, la expansión y empoderamiento de la justicia constitucional o la ratificación y concesión de estatus legal privilegiado a los tratados internacionales de derechos humanos, entre ellos, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) - que incluye la CP en su artículo 6 (Courtis, 2009).
Dentro de este marco, la CP hace su aparición en el derecho colombia-no a través de dos vías. El año 1991 es clave. Por un lado, el Convenio 169 de la OIT fue ratificado por Colombia e incorporado al derecho interno a través de la Ley 21 de 1991. Por otro, se aprobó una nueva Constitución Política que estableció los ya mencionados lineamientos regionales del proyecto constitucional-multicultural: a) en materia de CP, el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados sobre los proyectos de explotación de recursos naturales que se prevean adelantar en sus territorios (Art. 330, parágrafo); b) la justicia constitucional, como protectora de derechos, en cabeza de la Corte Constitucional (Arts. 239, ss.); y c) el bloque de constitucionalidad (Arts. 93 y 94), es decir, la incorporación de ciertas normas de orden internacional a la Constitución colombiana, en nuestro caso en cuestión, el Convenio 169 de la OIT. Poco tiempo después, el Congreso de la República expediría la Ley 70 de 1993 y la Ley 99 de 1993 (Art. 76), que extenderían el alcance de la CP a proyectos de explotación de recursos naturales en territorios de comunidades negras tradicionales.
Ahora, ¿cómo se conectan estos dos proyectos en nuestro tema de análisis? Debido a que un buen número de emprendimientos económicos y de infraestructura deben realizarse en espacios rurales o de frontera, reservas forestales o bosques naturales, varios de ellos habitados por poblaciones indígenas, afrocolombianas y campesinas4, los grupos ét-
Page 89
nicos han utilizado los derechos de los que son titulares, entre ellos, la CP, para enfrentarse a esos otros intereses que representan las políticas de desarrollo imperantes. Esto ha convertido a la CP (es decir, su definición, alcance y puesta en marcha) en un campo de pugna en el que se encuentran el proyecto neoliberal y multicultural (Rodríguez, 2012) y cuyos resultados muestran luchas de poder y dinámicas conflictivas. Lo anterior es evidente, como veremos en el siguiente acápite, en el proceso de construcción de esta institución en el campo jurídico (Bourdieu, 1987).
La conflictividad de la CP en Colombia se advierte en su propia implementación jurídica.5En su desarrollo normativo son perceptibles las tensiones y virajes, producto de concepciones diferentes de participación y desarrollo, que han ocurrido al interior y entre las diversas instituciones y actores encargados de regularla, implementarla y apli-carla. Por tanto, para entender los intereses que están en juego y las potencialidades y límites de este instrumento, hay que tener en cuenta esas luchas de poder que se encuentran detrás de las normas que la regulan. Una historia somera de algunas de ellas muestra las batallas, los actores y las herramientas utilizadas que han permitido los avances normativos emancipatorios de la CP, pero también sus limitaciones jurídicas. Veamos.
Pese a su ingreso en el andamiaje normativo colombiano a través del Convenio 169 y la Constitución de 1991, la apropiación de la CP por sus destinatarios y las entidades estatales encargadas de velar por su
Page 90
efectividad fue lenta durante los primeros años de la última década del siglo pasado. Incluso, la justicia constitucional, a pesar de construir discursivamente la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba