La organización territorial colombiana frente a la tendencia contemporánea de configuración federal
| Autor | Vanessa Suelt Cock |
| Cargo | Universidad de Freiburg, Alemania |
| Páginas | 159-200 |
Abogada de la Pontificia Universidad Javeriana, especialista en Derecho administrativo de la misma universidad, candidata a doctora de la Universidad de Salamanca (España), actualmente investigadora invitada del Instituto de Derecho Público de la Universidad de Freiburg (Alemania).
Correo electrónico: vanesasuelt@yahoo.com. Dirección postal: ErwinstraBe 7, Freiburg-Alemania. Código Postal: 79102.
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Las configuraciones estatales están inmersas en contextos históricos y políticos específicos, obedeciendo como todas las instituciones jurídicas a circunstancias de tiempo y lugar determinadas.1 En efecto, el modelo de Estado unitario consolidó la existencia del Estado moderno, el Estado-Nación, permitiendo la construcción y articulación de la mayoría de los estados europeos desde finales del siglo XVIII. Sobre la base de la Nación, elemento unitario por excelencia, y base orgánica del Estado, se realizan las primeras configuraciones federales contenidas en las Constituciones de Estados Unidos de 1787, Suiza en 1848 y Alemania en 1871. En estas organizaciones el principio unitario de la Nación se balancea con el reconocimiento de poder político y económico a los estados miembros. El modelo de Estado unitario Page 160 influiría la organización territorial de Occidente durante el siglo XIX, y el federal vería su auge desde la primera parte del siglo XX, tras la caída de los imperios y la descolonización.2 En esta primera parte del siglo XX hace aparición la forma territorial regional como una organización intermedia que reúne principios unitarios y federales. El Estado regional reconoce un tratamiento diferenciado a ciertos ámbitos territoriales con rasgos históricos, tradiciones y cultura diversa; y al resto del territorio un funcionamiento unitario.3
A partir de la segunda parte del siglo XX, en el marco de la globalización económica, se presenta un incremento de las formas federales, tendencia de autogobierno de las sub-unidades de un Estado que llevaría a Daniel J. Elazar (1991), teórico del federalismo, a sostener que el mundo se encuentra ante un cambio de paradigma, es decir, del que representaba el Estado-Nación como modelo estatal esencialmente moderno, al que encarnan las federaciones, modelo político en principio más adaptado a las necesidades que plantean la diversidad y complejidad del mundo contemporáneo.4 El incremento de la configuración federal se ajusta a las nuevas necesidades de los individuos de contar con gobiernos más cercanos localmente y a la vez integrados en un escenario mundial más interdependiente económicamente.5
La importante afirmación de Elazar y los nuevos desarrollos occidentales, a partir de la década de los 80, de reforzar las estructuras territoriales ampliando el nivel de autonomía de las sub-unidades de un Estado, hace necesario examinar el caso de organización territorial colombiana, partiendo del siguiente interrogante: ¿en qué etapa de configuración territorial se encuentra el Estado colombiano?: ¿en la de un Estado unitario que refuerza su descentralización administrativa?, ¿en la de un Estado unitario en tránsito hacia un Estado regional?, o en la de un Estado unitario en tránsito hacia un Estado federal? Responder a esta pregunta es esencial, pues las formas territoriales se diseñan o refuerzan con el fin de distribuir el poder político y económico estatal de forma balanceada entre las unidades sub-estatales,6 o con el fin de dar mayor margen de maniobra Page 161 a las entidades territoriales para resolver sus problemas y defender sus intereses.7 Así también, integrarlas adecuadamente a un mercado nacional y global y con ello crear las estructuras que permitan condiciones equivalentes de vida en el territorio estatal.8
De este modo, el interrogante planteado ha sido el objeto de la investigación doctoral El caso español a la luz de la teoría y práctica del federalismo. Aportaciones para la definición territorial colombiana. Este artículo se propone presentar una parte de los resultados de dicha investigación doctoral. Para el efecto, se revisarán brevemente los conceptos jurídicos de Estado unitario, regional y federal, y el tipo de autonomía presente en cada forma estatal, diferenciando las cualidades de la autonomía política de la administrativa. A continuación, y con el cometido de evidenciar el ajuste de las estructuras territoriales a los tiempos, se hace una exposición general de los desarrollos territoriales de Francia y España (los casos más cercanos al diseño territorial colombiano), y la evolución del federalismo. A la luz de estas categorías jurídicas y experiencias pragmáticas, se presenta un análisis de la organización territorial colombiana.
La organización territorial de un Estado ha sido tipificada por la dogmática constitucional en torno a los conceptos de Estado unitario, federal y regional. Estas formas indican si aquel se organiza en un solo nivel institucional o en varios, y el poder que se le otorga a las unidades territoriales.9 El reparto del poder sobre base territorial que opera en las formas regionales y federales se inserta en las Constituciones de los Estados mediante el reconocimiento de la autonomía regional. Es entonces la suprema ley del Estado la que define el tipo de organización territorial estatal y las estructuras administrativas responderán al modelo adoptado.10 Page 162
Esta fórmula teórica nos conduce al imaginario de la definición de la organización territorial como un asunto pacífico. Adentrándonos en el proceso histórico de formación estatal11 puede sostenerse que no ha habido nada más conflictivo para todos los Estados modernos que definir el tipo de organización territorial, pues este entraña el reparto del poder político y económico en un ámbito espacial.12 Esto puede apreciarse en el caso de Francia, su consolidación tiene lugar después de una revolución. Asimismo en España (salvadas las diferencias de tiempo y lugar), la configuración regional de la Constitución de 1931 fue rechazada por un sector social, conflicto que llevó a la guerra civil en 1936 y a una dictadura de treinta y nueve años en la que se impuso el Estado unitario.13 Esta situación fue perceptible en el caso colombiano en las guerras entre unitaristas y federalistas en el siglo XIX, y se reflejó en las Constituciones de la época.
Las cláusulas constitucionales en torno a la organización territorial expresan entonces el acuerdo de los diversos sectores políticos y sociales en torno al reparto del poder en una organización territorial: en el siglo XIX y principios del XX, cuando aún no existía una participación política amplia, el resultado de la imposición del sector triunfante sobre el vencido.
El Estado moderno es esencialmente un Estado unitario, su origen reside en la centralización de los dispersos poderes de la poliarquía medieval.14 Su modelo nace con la Revolución Francesa y se extiende con las reformas de Napoleón, consolidándose en la mayoría de las Constituciones liberales europeas del siglo XIX. En estas Cartas Fundamentales, bajo el dogma de la supremacía de la Constitución,15 se Page 163 establece un orden legal igualitario que consagra derechos y obligaciones para todos los ciudadanos en un marco territorial.16 En esta premisa residió su utilidad, pues esta formación estatal suprimiría los privilegios y corporativismos propios de la monarquía y garantizaría que en todo el territorio del Estado se aplicaran las mismas normas y los ciudadanos tuvieran los mismos derechos y obligaciones.
El Estado unitario del siglo XIX se caracteriza fundamentalmente por poseer un solo centro de impulsión política y un conjunto único de instituciones de gobierno. El poder, en este tipo de Estado, es uno en su estructura jurídica, presenta una sola división de poderes sobre una población global y sobre los mismos límites territoriales. En definitiva, en el Estado unitario, "bajo el mismo centro de impulsión, todos los habitantes del territorio se obligan por las mismas leyes, las mismas decisiones del gobierno y las mismas sentencias judiciales".17
En el Estado unitario centralizado toda la actividad pública emana del centro. Teóricamente un sólo centro de poder, el poder central, tiene el monopolio de la creación normativa cuya validez es general; así también del orden administrativo y de la jurisdicción. Sobre esta fórmula teórica que describe el Estado unitario la doctrina ya ha reconocido que era más idílica que real,18 pues en Europa las ciudades y los municipios contaban con la capacidad para dirigir sus asuntos, es decir, autogobierno. Estas unidades se insertaron en una entidad que las engloba, el Estado, lo que conlleva a que su autonomía sea limitada, no eliminada.19
Sobre la base de este poder de autogobierno, que precede a la formación estatal, se desarrolla la teoría de la descentralización.20 Se concibe como un balance por la pérdida de los derechos de autogobierno de los territorios insertos en el marco estatal.21 Hauriou elaboraría la Page 164 teoría de la descentralización administrativa, señalando que como principio de organización de la estructura administrativa se encuentra el reconocimiento de la existencia de una pluralidad de corporaciones territoriales secundarias, con personalidad jurídica distinta de la del Estado, que administran...
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