Del Contrato Estatal
| Autor | Cuello Duarte, Francisco |
| Páginas | 179-232 |
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CAPÍTULO III
Del Contrato Estatal
Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación:
Conc. Ley 80/93, arts. 2, numeral 1, 3, 6,13, 23, 28, 40, 41, 75, 77; Código civil, art. 1495;
Dcto. 679/94; Dcto. 624/94.
Comentarios. Contrato de arrendamiento o adquisición de inmuebles. Arrendar o adquirir un inmueble por parte de una entidad estatal se realiza a través de una contratación directa, de conformidad con lo indicado en el artículo 83 del Decreto 2474 de 2008, no así cuando se trate de la venta de bienes del Estado (muebles o inmuebles), que se efectúa por los mecanismos del proceso de selección abreviada, con excepción de aquellos cuyo precio mínimo sea inferior al 10% de la menor cuantía, según lo estipula el parágrafo del artículo 2º, del Decreto 4444 de 2008.
Arrendar o adquirir un inmueble exige el cumplimiento de unos requisitos, como la autorización previa del órgano competente, la disponibilidad presupuestal, el estudio previo para determinar la conveniencia y oportunidad de la inversión así como la comparación de los precios, acto administrativo de justificación del proceso de contratación. Para el caso de la adquisición de un inmueble, la norma exige el avalúo por parte del Agustin Codazzi o una de una persona natural o jurídica que se encuentre inscrita en el Registro Nacional de Avaluadores, así como el estudio de los documentos que demuestren su tradición.
Doctrina. “Los aspectos característicos del contrato administrativo clásico son: a) La limitación de la libertad contractual de las partes. Tanto administración como cocontratante están
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limitados en su autonomía de voluntad. b) La desigualdad jurídica de las partes, que se traduce en las atribuciones de la administración pública respecto al contrato ya que puede adaptarlo a las necesidades públicas colectivas, variando consiguientemente, dentro de límites razonables, condiciones y circunstancias, la naturaleza y la extensión de las obligaciones a cargo del contratante; c) La mutabilidad del contrato ya que si el interés público lo justifica, puede adaptárselo y aún, modificárselo; d) La facultad de la administración de imponer sanciones al contratista por incumplimiento, aún cuando ellas no estén pactadas en el contrato; e) La inaplicabilidad de la exceptio non adimpleti contractus, es decir, la negación del derecho del contratista a exceptuarse de cumplir con sus obligaciones si la administración no ha cumplido con las suyas propias; f) El privilegio de la decisión unilateral y ejecutiva, previa al conocimiento judicial, que impone al cocontratante la obligación de su cumplimiento inmediato”. (Gordillo, Agustín, citado por Prat, Julio A. en Derecho administrativo, tomo III, volumen II, Editorial Acali, Montevideo, 1978).
Doctrina. El contrato administrativo no es sino una forma de la actividad administrativa, es decir, de aquella actividad estatal “que tiene por objeto la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos – que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos-condición- y operaciones materiales” (Sayagues). La actividad administrativa es, en esencia, una actividad teleológica, que está enderezada al logro de una finalidad, la cual es la satisfacción de las necesidades colectivas y la obtención de los fines propios del Estado. (Héctor Jorge Escola, Tratado integral de los contratos administrativos, Volumen I, parte general, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1977, pag 110).
Doctrina. El contrato administrativo, a diferencia de los contratos regidos por el derecho privado, la administración procura la satisfacción de un interés público relevante, de realización inmediata o directa, que se incorpora al fin u objeto del acuerdo, proyectándose en su régimen sustantivo. La finalidad pública y no la competencia jurisdiccional es lo que define y tipifica la institución del contrato administrativo con rasgos peculiares que lo distinguen tanto del contrato civil entre particulares como del regido parcialmente por el derecho civil. (Juan Carlos Cassagne, El contrato administrativo, Abeledeo Perrot, Buenos Aires, 1999, pag 15).
Doctrina. El contrato administrativo y el interés público. “Los contratos administrativos, siendo como son una parte o una forma de la actividad administrativa, tienen una finalidad específica y propia, distinta de la que es inherente a la generalidad de los contratos de derecho privado, y que no es otra que la satisfacción y el logro del interés público, de las necesidades colectivas, siendo esa finalidad, precisamente, la que les da y define su naturaleza jurídica como tales y los efectos y consecuencias que les son específicos.
Es por esa circunstancia, por tener una finalidad de interés público, por lo que en los contratos administrativos una de las partes que lo celebran deben ser siempre la administración pública actuando como tal, esta vez en cumplimiento de una función administrativa; por lo que están sujetos a formalidades especiales, previstas por el derecho administrativo; por lo que pueden contener cláusulas que sean exorbitantes del derecho privado, pero admisibles en el derecho público; y por lo que sus diferendos y controversias tienen que ser dirimidas ante una jurisdicción judicial especialmente creada para entender en cuestiones regidas por el derecho administrativo”. (Héctor Jorge Escola,”El interés público como fundamento del derecho administrativo”. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, pag.160).
Doctrina. Diferencias entre contrato y convenio. “Conforme a la enseñanza generalmente admitida, convención o convenio es el concierto o ajuste de voluntades en orden a un objeto de interés público; contrato, el convenio de dos o más personas para constituir una obligación entre ellas. De aquí, que convenio y contrato, aunque son términos íntimamente relacionados
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entre sí en cuanto a su significación- debido a lo cual por lo común son considerados como sinónimos- difieren sin embargo respecto al alcance que suele dárseles en el derecho civil. El convenio envuelve un concepto bastante general, pues así es susceptible de crear, como de modificar, traspasar o extinguir una obligación. El contrato tiene radio menos extenso: se refiere a la constitución del vínculo obligatorio, que comprende únicamente los atributos de dar, hacer o no hacer alguna cosa. De suerte que el convenio es el género, el contrato, la especie; viniendo el útlimo a ser, en consecuencia, simple modalidad del primero.
El contrato también recibe el nombre de pacto. Mas también “pacto” significa cada uno de los puntos que se acuerdan al concluir un contrato. Lo que es tanto como decir que el contrato es el conjunto, y dentro de él, los pactos son cláusulas o singulares estipulaciones. (Alberto Brenes Córdoba, “Tratado de los contratos”, editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1985, pag. 33 y 34).
Jurisprudencia. “Entre el acto administrativo unilateral y el contrato estatal existen diferencias, ya que mientras el acto unilateral se caracteriza por ser la expresión de una sola voluntad, en el acto estatal el contrato nace de la fusión de voluntades, de las cuales, al menos una es la del Estado. De esta diversa naturaleza emergen los distintos sistemas de control judicial y las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento, para los actos administrativos unilaterales, excepción hecha de los denominados actos contractuales, y las acciones contractuales para los contratos”. (Consejo de Estado. Sentencia 10069, noviembre 17/94. Consejero ponente: Juan de Dios Montes Hernández).
Jurisprudencia. El contrato de seguro es un contrato estatal. Es elemento esencial para calificar de estatal un contrato el que haya sido celebrado por una entidad de esa naturaleza, es decir, una entidad pública con capacidad legal para celebrarlo. “Dicho de otro modo, no existen contratos estatales celebrados entre particulares, ni siquiera cuando éstos han sido habilitados legalmente para el ejercicio de funciones públicas”(Consejo de Estado, sentencia de abril 4 de 2002, expediente 17.244).
Siendo ello así, es indudable que el contrato de seguro en el que una entidad pública actúa como tomador es un contrato estatal, como quiera que a partir de la Ley 80 de 1993, todos los actos jurídicos creadores de obligaciones en los que sea parte una de las entidades estatales definidas en el artículo 2º, de la ley son contratos estatales, ya sean típicamente administrativos o que estén regulados por normas de derecho privado.
Cuando una entidad estatal celebra contratos que no se rigen por la Ley 80 de 1993 y que deben someterse al régimen del derecho privado como lo es el de seguro, el contrato no pierde su carácter de estatal y por consiguiente, las controversias derivadas del mismo son de conocimiento del juez administrativo.
En estas condiciones no puede caerse en el equívoco de que por estar regulado el contrato estatal por las reglas propias del derecho civil o comercial ello comporte la atribución del conocimiento de las controversias que se deriven de tales contratos a la jurisdicción ordinaria. Ya la Sala en situaciones parecidas ha dicho que no es el tipo de régimen legal el que determina el juez del contrato en tanto “solamente por vía de excepción la justicia administrativa puede ser relevada del conocimiento de controversias originadas en actuaciones de las entidades públicas, que por disposición legal estén sujetas a regímenes especiales y atribuidas a otra jurisdicción, como por ejemplo, a la ordinaria o a la justicia arbitral”.(Consejo de...
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