Los convenios internacionales de la organización Internacional del Trabajo en materia de libertad sindical: aplicación y efectos en el ordenamiento jurídico colombiano
| Autor | Francisco Rafael Ostau de Lafont de León |
| Páginas | 83-108 |
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La incorporación de las normas internacionales del trabajo al orden jurídico interno de los países está despertando un interés práctico creciente ʊal que contribuyen los numerosos seminarios organizados en estos últimos años por la Oicina Internacional del Trabajo y el Centro de Formación Internacional de la OIT en Turínʊ para miembros del Poder Judicial, académicos y asesores jurídicos de las organizaciones de trabajadores y empleadores.
La cuestión ya había sido examinada por Nicolas Valticos (1964; 1977) en varios de sus artículos y en sus tratados sobre derecho internacional del trabajo, en particular respecto al efecto de las normas autoejecutivas (self executing) y al conlicto entre las normas internacionales incorporadas y al derecho nacional. Virginia Leary (1982), académica estadounidense y exfuncionaria del Departamento de Normas de la OIT, dedicó todo un libro a la incorporación automática de las normas, con un estudio detallado de las diversas facetas de este tema. En América Latina, el asunto ha sido tratado en años recientes por varios
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autores en relación con el orden jurídico de sus respectivos países (Racciatti, 1994; Von Potobsky, 1998; Molina, 2001).
Las normas internacionales del trabajo producidas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) son normas de derechos humanos (Von Potobsky y Bartolomei, 1990), al igual que la Declaración universal de derechos humanos, los Pactos internacionales de 196625y los llamados Pactos regionales de derechos humanos26. Todas las instituciones nacionales e internacionales coinciden en que la OIT es el ente encargado de producir normas de carácter internacional (Villán, 2002), con una característica particular por ser producto del tripartismo (trabajadoresempleadoresGobierno) y no de elementos unilaterales de los Gobiernos en representación de los Estados.
Los dos organismos de control de la OIT ʊla Comisión de expertos en aplicación de convenios y recomendaciones y el Comité de Libertad Sindicalʊ en materia de violación de los Convenios número 87 y número 98 han producido innumerables comentarios y recomendaciones para el país.
Colombia no irmó el Tratado de Paz de Versalles de 1919. La Ley 49 de 1919 autorizó al Gobierno de ese entonces a adherirse al Pacto de la Sociedad de las Naciones y no al Tratado de Paz de Versalles que creaba la OIT, tesis sostenida por Germán Cavelier (2000), quien afirma que Colombia no ha sido fundadora de la OIT. Sin embargo, esta consideración histórica no tiene mayor repercusión en la vigencia de los convenios de la OIT, toda vez que la Constitución Política de 1991 estableció que los ratificados por Colombia forman parte del régimen interno.
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En el caso colombiano hay un elemento extraordinario en materia de la obligatoriedad de los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical (Ostau de Lafont y Niño, 2010) que han sido aprobados por el Consejo de Administración y que la Corte Constitucional (1999) ha considerado tienen carácter vinculante para los operadores judiciales:
[…] las recomendaciones emanadas del Comité de Libertad Sindical y aprobadas por el Consejo de Administración, tienen carácter vinculante “según las normas de la organización, tal y como ocurre con las recomendaciones de la Comisión Interamericana de DDHH […] en consecuencia el bloque de constitucionalidad debe construirse a partir de […] la recomendación del Comité de Libertad Sindical de la OIT […]” (S. T-568/99). Igualmente, en la sentencia T-603/03 y T-695/04 la Corte afirmó: “en el orden interno el único medio judicial para lograr el cumplimiento de las recomendaciones de los órganos de control que protegen derechos fundamentales es la acción de tutela”.
En la sentencia 171/11 nuevamente la Corte Constitucional hace énfasis en el pronunciamiento anterior, señalando que “las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical aprobadas por el consejo de Administración tienen carácter vinculante para todos los operadores judiciales” (p. 15).
En términos de la Convención de Viena (Organización de los Estados Americanos, 1969) sobre el derecho de los tratados de 1969, ratificada por Colombia mediante la Ley 32 de 1985, los convenios que produce la Conferencia Internacional del Trabajo son considerados como tratados internacionales, a la luz de lo establecido en la Parte I, numeral 2, literal a). Su característica principal es que nacen de la voluntad de los Estados miembros de la Organización, representados mediante el tripartismo (trabajadores, empleadores y Gobierno) y que originan dos obligaciones jurídicas. La primera, frente a la Organización misma y la segunda, frente a los demás Estados miembros.
Lo anterior surge del Artículo 405 del Tratado de Paz de Versalles, el cual establece, en su Artículo 411, la posibilidad de que cada uno de los miembros pueda interponer una queja en la Oicina Internacional del Trabajo contra otro miembro que, a su parecer, no asegure de una manera satisfactoria la ejecución de una convención que uno y otro hubieran ratificado. Por ello, se podría decir que la naturaleza jurídica de los convenios internacionales de la OIT radica en que son aprobados por los Estados representados por el tripartismo, de donde
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emergen obligaciones jurídicas en el marco de la relación entre los Estados y de la Organización Internacional del Trabajo como control externo e internacional del cumplimiento (Corte Constitucional, 2012).
La Declaración de Filadelia da paso a las características especiales de los convenios de la Organización, para constituir elementos de los derechos humanos. En palabras de Von Potobsky (1998), estos tienen categoría de tratados con los rasgos propios o ya mencionados. La Corte Constitucional (1992d) ha reafirmado estos principios sobre la naturaleza jurídica de los convenios de la OIT:
Si bien es cierto que los actos del Convenio de la OIT no reúnen ni por su forma de adopción ni por su trámite las exigencias establecidas por la Convención de Viena para los tratados que se celebran entre Estados, sí pueden tenerse como tales a pesar de sus diferencias, pues son instrumentos de carácter internacional que contienen normas de Derecho, adoptadas por un órgano colectivo (Conferencia Internacional del Trabajo) en cuyo seno se encuentran representaciones de los Estados miembros y que solo obligan a quienes los ratifiquen. Y que dadas esas peculiaridades especiales que los caracterizan y distinguen se rigen por las propias normas contenidas en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo y en lo no contemplado en ellas en las normas de Derecho Internacional relativas a los tratados comunes u ordinarios. Corresponde a los Estados miembros de la OIT acatar las reglas establecidas en dichas normas para la aprobación y cumplimiento de los convenios internacionales del trabajo, pues a ello se comprometieron cuando decidieron formar parte de esta Organización (p. 16).
En el derecho internacional se han establecido las llamadas cláusulas self executing, que se pueden traducir como una cláusula de aplicabilidad inmediata o direct effect, es decir, de efecto directo o eicacia directa. Para Roland Bank (2009):
Una regla puede ser calificada como self executing, en el sentido objetivo, si sus condiciones y consecuencias jurídicas están claramente deinidas y, en el sentido subjetivo, si las partes del tratado intentaron la aplicación inmediata cuando culminaron su redacción. En el ejemplo de la Convención Europea de Derechos Humanos, sólo son self executing las garantías materiales —sea de la propia Convención o sea de los protocolos adicionales—, mientras que otras reglas, como aquellas sobre la formación de la Corte Europea de los Derechos Humanos, no se pretende que sean aplicadas en los Estados miembros de la Convención; están dirigidas a los propios
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Estados miembros y no a personas naturales ni a los órganos ejecutivos o jurídicos de esos Estados (p. 7).
Claudio Nash (2012) sostiene que las normas self executing contenidas en los tratados de derechos humanos deben ser aplicables sin necesidad de una legislación reglamentaria y no requieren legislaciones internas para su efectiva aplicación. Malcolm Shaw (1995) afirma que la cuestión de cuáles son los tratados autoejecutivos y cuáles no lo son le corresponde al Poder Judicial.
Para Eduardo Jiménez de Aréchega (1988), el concepto de disposiciones autoejecutivas y las razones fundamentales que originan esa noción han sido elaborados por la doctrina y la práctica del derecho internacional con respecto a la aplicación de estipulaciones contenidas en tratados internacionales invocados por un individuo ante un juez. No obstante, ese concepto también puede extenderse a las normas del derecho internacional consuetudinario. Se puede hablar también de reglas de la costumbre internacional ejecutables por sí mismas (self executing).
La estipulación de un tratado se considera como ejecutable por sí misma (self executing) cuando es susceptible de una aplicación inmediata y directa, sin que sea necesaria una acción jurídica complementaria para su implementación o su exigibilidad. Se habla de autoejecutividad cuando la disposición ha sido redactada en tal forma que de ella surge una regla que los tribunales judiciales internos pueden aplicar en un caso dado. La fórmula utilizada por Marshall, célebre presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos, es que una norma es ejecutable por sí misma (self executing) “toda vez que opere por sí sin ayuda de una disposición legislativa” (citado en Jiménez, 1988, p. 27).
En varias oportunidades la Corte Constitucional ha señalado que es necesario que los convenios sobre derechos humanos contengan cláusulas non self executing, las cuales deben ser aplicadas previa reglamentación de las autoridades correspondientes. La Sentencia C-291 de 2017, en el salvamento de voto del...
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