Los debates alrededor de la funcionalidad de la justicia administrativa - La justicia administrativa entre dictaduras - Libros y Revistas - VLEX 777613541

Los debates alrededor de la funcionalidad de la justicia administrativa

AutorJuan Pablo Sarmiento Erazo
Páginas47-89
SECCI ÓN SEG UNDA
Los debates alrededor de la funcionalidad
de la justicia administrativa
En esta segunda sección se presentará la tensión que se constata que existe entre
la institucionalización de la justicia administrativa y la funcionalidad que le ha
sido adjudicada. De esta manera, I) se expondrá la justicia administrativa y el
Estado de derecho en el marco del debate teórico sobre la función de un órga-
no especializado de control a la Administración, y se descartará así la peligrosa
“carga de actualidad” que sobre esta ha predominado, para luego II) exponer el
papel del juez administrativo en el retorno al Estado de derecho, el debate que
efectivamente se desplegó respecto a su función centralizadora en la experiencia
comparada y su transición hacia el control judicial de la Administración.
I. LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y EL ESTADO DE DERECHO: EL DEBATE
TEÓRICO SOBRE LA FUNCIÓN DEL CONTROL JUDICIAL A LA ADMINISTRACIÓN
La relación entre Estado de derecho y jueces ha sido destacada por la doctrina
en ciencia política y en derecho, comprendiendo que, junto con el imperio de la
ley, es el juez quien hace posible sostener las libertades públicas1. En efecto, el
imperio de la ley se hace sustentable a partir de una rama judicial independiente
que, en estudios comparados de derecho público, concentra la atención en la
Corte Suprema de Estados Unidos de América, pero que las más de las veces
suele ser la fuente de importantes anacronismos que, dada su alta “carga de
actualidad”, es necesario denunciar, hacer explícita y descartar gradualmente a
partir del siguiente título.
Aunque nuestro sistema institucional coincide con la concepción democrática
liberal americana y francesa contemporánea, en realidad resulta difícilmente ex-
plicable que tanto en nuestro país como en España y Francia, el surgimiento del
derecho administrativo se ubique en regímenes predemocráticos que por demás
repudiaban el control de la legalidad, los derechos y las libertades públicas, en
cuanto constituían un límite indeseado a la omnipotencia del monarca, dictador
o presidente2. Esto explica, al contrario de lo presentado en las narraciones
1 Hilbink, op. cit., p. 13.
2 Véase Eduardo García de Enterría, Democracia, jueces y control de la Administración, Madrid, Civitas,
2005, p. 39 y ss.
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LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA ENTRE DICTADURAS
conservadoras más acogidas, por qué el papel primigenio de la justicia adminis-
trativa y el derecho administrativo temprano no significaba un control efectivo
a la Administración central.
La descripción más extendida de la labor del juez administrativo en el Estado de
derecho logra, las más de las veces, atenuar su relevancia, entendiendo que di-
cha actividad jurisdiccional no participa de ninguna función política de Estado.
Para su ejercicio funcional cuenta con una independencia significativa, que la
ubica en la misma escala jerárquica de los poderes constituidos. La mencionada
concepción de la función jurisdiccional, limitada por supuesto, está recogida en
la separación de poderes, pero encuentra su fundamento en esta, propia de las
revoluciones liberales francesa y americana3.
En efecto, como se procederá a explicar, la separación de poderes se encontró
con un primer reto en el diseño institucional, como fue, delegar en un órgano
judicial el control de la administración, y en ese punto, confundir la función
administrativa con la judicial y, por otra parte, garantizar una justicia indepen-
diente e imparcial. La cuestión no es sencilla, en la medida en que, como lo
demuestra la experiencia comparada, en especial la práctica francesa, el Estado
de derecho se ha conformado por una arraigada división de poderes, en la que
el órgano judicial no se encuentra facultado para tomar decisiones o alterar las
políticas públicas establecidas por la Administración central, de la misma mane-
ra en que esta última debe guardar especial respeto por la organización judicial4.
La justicia administrativa y su núcleo funcional nacen entonces de un proceso
de especialización y de afirmación a la autonomía jurisdiccional, en el seno del
Poder Ejecutivo, que invistió a sus órganos de atribuciones contenciosas que
fueron separadas, progresivamente, de los órganos del Ejecutivo, “puramente
administrativos”5. Esta transición, que duró todo el siglo XIX en Francia y hasta
inicios del siglo XX en Colombia, dio nacimiento a la jurisdicción administrativa,
en un proceso que, por lo menos en la experiencia gala, nunca finalizó ni signi-
ficó una ruptura definitiva entre la justicia administrativa y la Administración.
Esto supuso que en Francia, aún hoy, el juez administrativo se muestre como un
órgano ejecutivo, colaborador y a su vez, censor de la Administración.
3 Véase Roger Bonnard, Le Contrôle jurisdictionel de l’administration, étude de droit administratif comparé,
París, Dalloz, 2006 (1934), p. 91 y ss.
4 Ibid., p. 95.
5 Danièle Lochak, La justice administrative (3.ª ed.), París, Montchrestien, 1998, p. 9.
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LOS DEBATES ALREDEDOR DE LA FUNCIONALIDAD DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA
Con todo, más allá de la simple concepción o diseño institucional con el que se
cuente, el juez administrativo parece mediar constantemente entre el poder de
la Administración y la defensa de los derechos de los individuos6. Cada expe-
riencia comparada, se puede afirmar, produce diseños institucionales propios,
destinados a responder a problemas sociales, políticos y jurídicos particulares.
De allí que el diseño orgánico de los Estados Unidos y de Francia, aunque
evidentemente disímiles, hayan producido una división de poderes en la que la
especialización marcada de funciones públicas supuso la abstención de acción
de una rama del poder sobre la otra.
En cada uno de los diseños institucionales puede apreciarse la tensión que per-
siste entre organizar la función administrativa y la institucionalización de un
órgano judicial que controle jurídicamente el contenido de sus actos, en tanto
el segundo modifica el contenido de la decisión del primero, la Administración
pública. La separación de poderes de inspiración francesa aspira a instituir una
función jurisdiccional “liberada” de apreciaciones sobre la técnica administra-
tiva, puesto que, precisamente, el juez contencioso-administrativo es un juez
especializado que, por esta razón, conserva su contacto con la Administración
y mantiene un buen conocimiento sobre la “técnica administrativa”, juzgando
así, “convenientemente”, los conflictos que emerjan contra la Administración7.
La dualidad francesa de jurisdicciones, derivada de su pensamiento liberal, y en
general, aquella concebida en la experiencia comparada, permite encontrar que,
por lo menos en el diseño institucional, la facultad de la Administración de juz-
garse a sí misma puede coincidir con el interés de mantener la separación de po-
deres por medio de la especialización de funciones. Así, la Administración-juez
no pierde su imparcialidad en cuanto no juzgue sus propios actos. Al contrario,
juzga solo aquellos actos jurídicos de los cuales no haga parte, por lo que conser-
va su competencia en cuanto se considere como un órgano con especial aptitud
para juzgar, en la medida en que no es ajena a la técnica administrativa y conoce
las causas propias de la tarea administrativa8.
La anterior obra dogmática, como se exhibe, vívida en medio del pensamiento
formalista, intenta sustentar la tecnicidad y la juridicidad del juez administrativo.
No obstante, como se explicará, ningún diseño institucional logra escapar de la
atribución política que tiene la justicia contencioso-administrativa. Aunque fácil
6 Véase Kaluszynski, op. cit., p. 15.
7 Véase Bonnard, op. cit., pp. 99-101.
8 Ibid., p. 116.
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