El deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo
| Autor | Guillermo Otálora Lozano |
| Páginas | 65-108 |
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El control constitucional en Colombia tradicionalmente ha sido ejercido con respecto al fondo y la forma de las leyes. Leyes de todo tipo pasan por la Corte Constitucional y su constitucionalidad es considerada desde muy diversas perspectivas. Una ley puede ser controlada por afectar derechos fundamentales, contravenir normas orgánicas de competencia, vulnerar prohibiciones constitucionales especí??cas o infringir alguna regla de procedimiento legislativo??
Dentro de las reglas de procedimiento legislativo, se encuentra la exigencia de cuatro debates para todas las leyes1. El poder legislativo tiene un deber, no sólo de votar y aprobar las leyes, sino también de debatirlas. ¿Pero qué constituye un
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‘debate’? ¿Hay un debate cuando los miembros del Congreso abren el debate y lo cierran sin haber discutido la iniciativa legislativa? ¿Hay debate cuando no conocen el contenido de las normas que deben votar? ¿Hay debate cuando no consideran el impacto potencial de una reforma profunda introducida en un proyecto de ley?
Este artículo buscar resolver la pregunta de si la Corte Constitucional debería controlar el debate legislativo. En otras palabras, si en la aprobación de una ley se veri..ca la ausencia de debate.. ..puede la Corte declarar inexequible la ley por esa razón?
La Corte Constitucional ha tomado una posición en la jurisprudencia relacionada con el vicio formal de ‘elusión del debate’, sosteniendo que los legisladores tienen el derecho a participar en el debate de las leyes pero no tienen el deber de hacerlo.
Sin embargo ha tomado posiciones distintas en ámbitos concretos, como la ampliación de obligaciones tributarias, la regresión en la garantía de derechos sociales y la aprobación de iniciativas legislativas sin considerar el impacto ..scal de las mismas.. entre otros temas.. En esos asuntos la Corte ha sostenido que la ausencia de un verdadero debate legislativo vicia la constitucionalidad de las leyes.
Este artículo propone una forma de conciliar estas líneas jurisprudenciales encontradas y sugiere que la Corte Constitucional debería declarar la inconstitucionalidad de las leyes donde se observa una ausencia absoluta de debate legislativo.. Con ese ..n.. el artículo prosigue de la siguiente manera.. En primer lugar se ubica el control del procedimiento legislativo en el contexto de la protección de los valores democráticos. Así, en la primera sección se argumenta que el control formal de las leyes persigue ciertos ..nes.. entre los cuales se encuentra la protección de la deliberación legislativa. En esa primera sección también se sostiene que la importancia de la deliberación es un elemento común a varias teorías divergentes, e incluso opuestas, de la democracia.
En la segunda sección se explica la forma en que tribunales de otros dos países han abordado el problema de la deliberación parlamentaria en el control de las leyes, y las discusiones académicas alrededor de las decisiones de esos tribunales. Los dos países a examinar son Estados Unidos e Israel, donde las cortes tradicionalmente no han ejercido control procedimental sobre las leyes.
Por esa razón, las premisas mismas del control del procedimiento legislativo han sido sometidas a debates más o menos recientes, y esos debates han resultado en distintos métodos judiciales para controlar la constitucionalidad de las leyes.
Estas experiencias comparadas plantean alternativas interesantes para evaluar la forma en que la Corte Constitucional de Colombia ha abordado el control de la deliberación legislativa.
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En la tercera sección se expone la jurisprudencia de la Corte Constitucional y se demuestra que esta ha sostenido dos tesis opuestas. La primera tesis sostiene que no corresponde a la Corte veri..car la su..ciencia y calidad del debate legislativo.. Esta primera tesis tiene argumentos poderosos a su favor y ha sido sostenida al menos a partir del año 2005. La segunda tesis sugiere que las leyes pueden ser declaradas inconstitucionales cuando son aprobadas con una deliberación mani..estamente insu..ciente.. Esta tesis ha sido aplicada esporádicamente y en la mayoría de los casos de manera implícita desde el año 2003.
En la cuarta sección se propone un cambio explícito de jurisprudencia que acoja la segunda tesis. Se propone una forma de conceptualizar esa segunda tesis junto con las precauciones necesarias para evitar que la Corte Constitucional termine examinando de manera velada el mérito y la conveniencia de las leyes.
El control formal de las leyes y los actos legislativos no siempre fue aceptado en la historia constitucional colombiana. En 1912, dos años después del establecimiento de la acción pública de inconstitucionalidad en Colombia, una mayoría de magistrados en la Corte Suprema de Justicia a..rmó que su competencia no se extendía “hasta declarar que una ley no es ley porque se hayan quebrantado en su formación algunas ritualidades prescritas por la Constitución Nacional”2. Esta posición tenía un fundamento institucional, los magistrados de la mayoría consideraban que de aceptarse el control formal de las leyes, “se daría a la Corte Suprema tal suma de poderes que invadiría el campo de acción del Cuerpo Legislativo, lo cual sin duda no ha sido la intención del Constituyente de 1910”3.
Dicha posición fue gradualmente vencida al interior de la Corte Suprema de Justicia en diversas decisiones, algunas con altas consecuencias políticas4. La competencia de la Corte para controlar vicios de forma fue reconocida expresamente en la reforma constitucional de 1968, donde se facultó a la Corte para decidir sobre la constitucionalidad de proyectos de ley objetados por el Gobierno “tanto por su contenido constitucional como por vicios de procedimiento en su formación”5.
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Algunas sentencias y salvamentos de voto que defendieron el control de procedimiento de las leyes antes y después de 1991 lo hicieron a través de una argumentación de carácter formal?? En ellas se a??rmó que un criterio de validez de la ley es la sujeción a los procedimientos de formación, y si la Corte debe decidir sobre la validez de la ley, debe hacerlo en cuanto a la validez tanto formal como material6. En las palabras de un constitucionalista contemporáneo: “el concepto de guarda de la integridad de la Constitución […] se extiende tanto a la efectiva protección del todo de los preceptos de la Carta, como a la de cada una de las disposiciones que la componen. Y tanto a los aspectos de fondo de las leyes, como a los de forma en el proceso de su elaboración”7. Esta visión se asemeja al argumento de Hans Kelsen, para quien el control constitucional era la consecuencia necesaria de la existencia de un orden jerárquico de fuentes del derecho. Según Kelsen “[e]s [...] evidente que el control debe comprender el procedimiento según el cual ha sido elaborado el acto, así como su contenido, si las normas de grado superior contienen disposiciones sobre el particular”8.
El alcance del control de procedimiento no es un asunto sencillo. En la Constitución colombiana hay un gran número de “normas de grado superior” que contienen disposiciones sobre el procedimiento legislativo, y algunas de ellas contienen reenvíos a normas legales, en particular la Ley 5 de 1992 que reglamentó el procedimiento legislativo. Esa ley contiene disposiciones precisas sobre los pasos que deben llevar a producir las leyes, por lo cual en el control de procedimiento existe el riesgo siempre latente de que la legislación sea declarada inconstitucional por irregularidades u omisiones inadvertidas en trámites puramente formales. El argumento de carácter formal no permite trazar una línea razonable entre las formalidades que importan para la constitucionalidad de la ley y los meros trámites cuyo desconocimiento no conlleva una decisión de inexequibilidad?? A ??nal de cuentas?? toda la Ley 5 de 1992 señala las condiciones de validez formal de las leyes. Desde el punto de vista del argumento formal entonces, cualquier desconocimiento de las normas de procedimiento llevaría a declarar inconstitucional una ley.
La Corte Constitucional a partir del año 2001 comenzó a formular criterios para trazar una línea. El principal criterio es el de la “instrumentalidad de las formas”, según el cual “las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben
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interpretarse teleológicamente al servicio de un ??n sustantivo??9. Con este criterio es posible distinguir entre irregularidades que...
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