Democratización del acceso al suelo urbano En Colombia y Brasil: alcance y límite de las normas - Núm. 172, Julio 2021 - Estudios de Derecho - Libros y Revistas - VLEX 873589562

Democratización del acceso al suelo urbano En Colombia y Brasil: alcance y límite de las normas

AutorCecília Reis Alves dos Santos
CargoDocente de la Facultad de Diseño de la Universidad de Medellín, Colombia

Introducción

Las desigualdades socioeconómicas existentes en Colombia y Brasil se manifiestan en la producción del espacio. Con la escasez de terrenos disponibles en los núcleos urbanos y con el aumento poblacional progresivo surgen dos procesos simultáneos que refuerzan la segregación espacial. Por un lado, existe la periferización de la población de bajos ingresos a lugares que, por falta de infraestructura y servicios o por la fragilidad ambiental, no son objeto del mercado inmobiliario. Bajo esquemas mercantiles capitalistas, la población que tiene recursos limitados e inestables no logra acceder a la vivienda. Por otro lado, existe la denominada "segregación voluntaria", conducida por los grupos de mayores ingresos en suelos periurbanos privilegiados y exclusivos, cada vez más alejados. Es importante resaltar que la incoherencia entre oferta y demanda de suelo también es fruto de la retención especulativa, o sea, no se trata solo de una demanda creciente, sino también de la disminución intencional de la oferta con expectativas de valorización sin ninguna inversión del propietario.

Según Jaramillo (1999), las diferencias entre los sectores del territorio tienen en su base distintos procesos de equipamiento y construcción, comportamiento socioespacial y distintos estatutos jurídicos. Como respuesta, son elaboradas políticas públicas y leyes para garantizar el derecho a la ciudad, teniendo un mayor o menor efecto ante la dinámica del mercado inmobiliario.

Dadas esas posibles estrategias para combatir la segregación socioespacial, el presente trabajo busca examinar el papel del Derecho y, concretamente, la norma urbanística de Brasil y Colombia en la democratización del acceso al suelo urbano y la vivienda para la población de bajos ingresos. Para ello, los pasos adoptados son: 1- Contextualización de la problemática para entender por qué el acceso al suelo urbano es desigual en Brasil y Colombia y por qué es necesaria la regulación; 2- Identificación de los instrumentos presentes en las normativas de ambos países que se relacionan con el tema en cuestión; 3- Categorización de los instrumentos según el tipo de inmueble al cual están destinados; 4- Descripción y evaluación de cada instrumento acorde con su capacidad de contribuir a la adquisición de inmuebles para la implementación de viviendas de interés social; y 5- Análisis de los alcances y límites de las normas mapeadas y el desempeño del poder público y judicial en la democratización del acceso al suelo urbano. La importancia de este tipo de estudio radica en conocer las leyes existentes para poder aplicarlas de manera efectiva y proponer mejoras conforme a las necesidades y especificidades de cada localidad.

La elección de la normativa de Brasil y Colombia como objeto de estudio se da porque, según Fernandes y Maldonado (2016), en el contexto latinoamericano, estos dos países son los que están más avanzados en el proceso de reinterpretación de principios legales y de énfasis en principios ignorados previamente en la formulación de política urbanística de suelos. Sin embargo, los procesos al margen de la ley en la búsqueda de vivienda en Brasil y Colombia son considerados como un reflejo de la propia ley, cuando esa se niega a contemplar las realidades socioeconómicas, agravando o hasta determinando la segregación socioespacial.

En una primera sección del texto, se presenta la contextualización histórica del acceso al suelo urbano, explicando el proceso de mercantilización de la tierra. De acuerdo con Karl Polanyi (2003[ 1957]), esa dinámica se inició con la denominada "gran transformación" ocurrida en el siglo XIX con la Revolución Industrial, en la que la sociedad fue sometida al mercado, generando un nuevo sistema social. La motivación de la subsistencia fue reemplazada por la motivación del beneficio. De este modo, la función económica de la tierra gana primacía frente a sus otras funciones vitales como la social y ambiental. Además, las necesidades esenciales como vivienda, movilidad y saneamiento se convierten en objetos a ser comercializados. Muchos de estos aspectos se mantienen en el capitalismo contemporáneo y controlan la producción del espacio urbano, incluyendo la centralidad del beneficio, la desarticulación social y la mercantilización de la subsistencia. En consecuencia, los impactos en la vida de las personas se vuelven un problema secundario frente al deseo de "progreso".

En una segunda sección, el artículo aborda la importancia de la gestión pública del suelo con el fin de enfrentar la escasez de tierra urbanizable en la viabilidad de viviendas para las personas que no tienen recursos financieros para entrar en la lógica del mercado. Ese enfrentamiento depende de la capacidad del poder público y judicial en materializar la función social de la propiedad. En otras palabras, la imprescindible distribución de los derechos entre los propietarios y la colectividad exige una regulación y control en cuanto a la utilización del terreno. Sin embargo, de acuerdo con Fernandes y Maldonado (2016), el conservadurismo de la justicia hace que la interpretación de las leyes aún considere la propiedad como un derecho absoluto en detrimento de las responsabilidades de los propietarios, intereses sociales, ambientales o culturales que puedan existir. El hecho de no utilizar o disponer de la propiedad por falta de obligaciones legales reguladas hace que, en Brasil, por ejemplo, 5.5 millones de unidades estén vacías o subutilizadas frente a un déficit de viviendas estimado en 7.9 millones de unidades (Fernandes y Maldonado, 2016).

En su tercera sección, este artículo centra el análisis en los instrumentos de gestión del suelo urbano presentes en los sistemas legales de Colombia y Brasil, que buscan viabilizar proyectos de inclusión social residencial urbana. La base principal para la investigación será la Constitución Política de 1991 y la Ley 388 de 1997 de Colombia y la Constitución Federal de 1988 y el Estatuto de la Ciudad de 2001 de Brasil. En efecto, el análisis planteado permite comprender mejor los principios compartidos, las diferencias y cómo cada país puede aportar al otro para una mejor gestión de suelo urbano.

Se entiende que las normas, por sí solas, no son capaces de promover la democratización del acceso al suelo urbano. Sin embargo, no se puede subestimar el papel de las leyes porque estas son herramientas importantes en los campos de disputas a fin de construir un territorio más equitativo, donde haya espacio para todos los ciudadanos. En suma, el presente trabajo pretende contribuir a la profundización del análisis de los procesos de constitución y transformación del espacio urbano a partir de las normas que lo conforman.

  1. Acceso al suelo urbano: contextualización histórica

    La indisponibilidad de suelo en los centros urbanos o su alto valor son las principales justificaciones presentadas para la elección de tierras periféricas o para no producir Vivienda de Interés Social (VIS), pieza clave en la democratización del acceso al suelo para la población de bajos ingresos. Antes de abordar la situación actual, se hará una contextualización histórica del proceso de mercantilización de la tierra, esto es, su subordinación a la economía de mercado, que ha traído impactos sociales, espaciales y movimientos de resistencia.

    La propiedad privada de la tierra urbana es un concepto que viene junto con las ciudades capitalistas. Esto significa que no siempre la tierra fue tratada como un producto, con fines definidos por razones puramente económicas. Karl Polanyi (2003) muestra que, antes de la denominada "Gran Transformación" ocurrida en el siglo XIX con la Revolución Industrial, el sistema económico se regía por razones extraeconómicas. En el sistema feudal, por ejemplo, la tierra era parte de la propia organización social. De esta manera, la apreciación de los bienes materiales ocurría en la medida en que ellos servían a su propósito en la sociedad:

    La función económica no es más que una de las numerosas funciones vitales de la tierra. Esta proporciona su estabilidad a la vida del hombre, es el lugar en el que habita, es una de las condiciones de su seguridad material, engloba el paisaje y las estaciones. Nosotros podríamos imaginarnos con dificultad a un hombre que viene al mundo sin brazos ni piernas, o, lo que es parecido, a un hombre que arrastra su vida sin tierra. (Polanyi, 2003, p. 290)

    Para el autor, la mercancía es objeto producido a la venta en el mercado. Así que la tierra, por ser la naturaleza misma y no producida por el ser humano, no caería en esa categoría. Sin embargo, la tierra se convirtió en "mercancía ficticia" para ser comercializada. Según Polanyi (2003), "separar la tierra del hombre y organizar la sociedad con el fin de que satisfaga las exigencias de un mercado inmobiliario, ha constituido una parte vital de la concepción utópica de una economía de mercado” (p. 290). Con eso, la tierra se convirtió en un elemento comerciable en el que el lucro y la acumulación se volvieron más importantes que el sustento.

    Lo mismo ocurrió con el trabajo que, a pesar de ser una actividad inherente a la vida del ser humano, también se convirtió en mercancía ficticia. Esto era importante en un momento posterior a la Revolución Industrial porque tanto la tierra como el trabajo son fundamentales para la industria y, por tanto, tenían que estar disponibles para la compra y así mantener la producción.

    Sin embargo, el hecho de que la economía de mercado siga sus propias leyes ha creado graves consecuencias sociales y espaciales, esto es, la pobreza y la segregación. De este modo, el surgimiento de asentamientos irregulares, los bajos salarios, la explotación del trabajo infantil y otros cambios de este período fueron consecuencias del surgimiento de la economía de mercado. Sobre el período posterior a la Revolución Industrial, Polanyi (2003), afirma que:

    Mejoras realizadas a gran escala causaron desastres sin precedente en los...

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