¿Descentralización o gobernanza? El agua, la institucionalización y la política en la cuenca alta del Río Cauca, Colombia
| Autor | Raúl Hernando Cortés Landázury - Paola Alejandra Riascos López - Willian Antonio Idrobo Salazar |
| Cargo | Economista. Especialista en Gestión Ambiental. Magíster en Estudios Políticos. Doctor en Economía de los Recursos Naturales y Desarrollo Sostenible. Profesor titular del Departamento de Ciencias Económicas, miembro del grupo de investigación Desarrollo y Política Públicas Polinomía y mentor del semillero de investigación Panarquía, Universidad del |
¿Descentralización o gobernanza? El agua, la institucionalización y la política en la cuenca alta del Río Cauca, Colombia *
Decentralization or Governance? Water, Institutionalization and Politics in the High Basin of the Cauca River (Colombia)
Raúl Cortés Landázury1 (Colombia)
Alejandra Riascos López2 (Colombia)
Willian Idrobo Salazar3 (Colombia)
1 Economista. Especialista en Gestión Ambiental. Magíster en Estudios Políticos. Doctor en Economía de los Recursos Naturales y Desarrollo Sostenible. Profesor titular del Departamento de Ciencias Económicas, miembro del grupo de investigación Desarrollo y Política Públicas Polinomía y mentor del semillero de investigación Panarquía, Universidad del Cauca, Colombia. Correo electrónico: rcortes@unicauca.edu.co – Orcid https://orcid.org/0000–0003–2923–0523 – Google Scholar https://scholar.google.es/citations?hl=es&user=Pcp6DikAAAAJ
2 Economista. Miembro del semillero de investigación Economía de las Desigualdades, grupo de investigación Pensamiento Económico, Sociedad y Cultura, y coordinadora del semillero Panarquía, grupo de investigación Desarrollo y Políticas Públicas Polinomía, Universidad del Cauca, Colombia. Correo electrónico: priascos@unicauca.edu.co – Orcid https://orcid.org/0000–0002–2048–065X – Google Scholar https://scholar.google.es/citations?hl=es&user=B3A74wMAAAAJ
3 Economista. Miembro del semillero de investigación Panarquía, grupo de investigación Desarrollo y Políticas Públicas Polinomía, Universidad del Cauca, Colombia. Correo electrónico: willianidrobo@unicauca.edu.co – Orcid https://orcid.org/0000–0003–3251–1238
Fecha de recepción: octubre de 2018
Fecha de aprobación: marzo de 2019
Cómo citar este artículo: Cortés Landázury, Raúl; Riascos López, Alejandra e Idrobo Salazar, Willian. (2019). ¿Descentralización o gobernanza? El agua, la institucionalización y la política en la cuenca alta del Río Cauca, Colombia. Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 55. http://doi.org/10.17533/udea.espo.n55a10
RESUMEN
En una época en que se han quebrantado los alcances y la capacidad del Estado para suplir demandas sociales y ambientales —como el suministro del agua—, la gobernanza policéntrica es una alternativa ante la crisis de legitimidad del sector público, en parte agenciada por las restricciones fiscales y una iniciativa privada que amenaza acaparar los recursos naturales, profundizando los problemas redistributivos. La apuesta de esta investigación apunta a rastrear la degradación hídrica a través de sus relaciones con el proceso de institucionalización de reglas formales y su posterior ensamble en redes de gobernanza policéntrica. Es así como esta pudo integrar una serie de métodos que, bajo la orientación abstracta de un modelo presión–Estado–respuesta, abarca elementos de corte cualitativo —como el análisis documental— y cuantitativos —como el análisis econométrico y el estudio de grafos, muy cercano al desarrollo de la topología—. Esta investigación, pudo comprobar que los ligeros niveles de organización social afectaron positivamente los resultados en términos de reducción del efecto degradatorio sobre la calidad del agua.
Palabras clave: Instituciones Políticas; Políticas Públicas; Gobernanza; Gestión de Recursos Naturales; Descentralización; Colombia.
Abstract
At a time when the scope and capacity of the State to meet social and environmental demands, such as water supply, have been lost, polycentric governance is an alternative to the crisis of legitimacy of the public sector, partly driven by fiscal restrictions and a private initiative that threatens to monopolize natural resources, deepening redistributive problems. The aim of this research is to track the water degradation through its relations with the process of institutionalization of formal rules and their subsequent assembly into networks of polycentric governance. The study integrates a series of methods that, under the orientation of a pressure–state–response model, includes qualitative elements such as documentary analysis, as well as quantitative analysis such as econometric analysis and the study of graphs, very close to the development of topology. This study verifies that the slight levels of social organization positively affected the results in terms of reducing the degradation effect on water quality.
Keywords: Political Institutions; Public Politics; Governance; Natural Resources Management; Decentralization; Colombia.
Introducción
Frente al interés de evaluar los efectos de la reforma ambiental de 1991 (Foro Nacional Ambiental, s. a.). A través de la descentralización y su sistema de gobernanza, el tema de la degradación hídrica en la cuenca alta del río Cauca (1990–2011) sirve de pretexto para discutir el desenvolvimiento de la acción colectiva frente al cambio institucional e incluso examinar el papel de la sociedad civil como promotora y dinamizadora de nuevas demandas sociales y arreglos institucionales multinivel, que para algunos autores como Ronald Inglehart y Paul Abramson (1994) ha venido a hacer parte de las demandas posmaterialistas. La hipótesis aquí presentada resultaría esperanzadora, toda vez que la sospecha de que ante el avance privatizador del mercado y las limitaciones fiscales y burocráticas del Estado, en una época de expansión y profundización de las llamadas reformas estructurales —década de 1990—, la arremetida de movilización social podría contrarrestar la amenaza devastadora de los recursos naturales y especialmente aquellos de «libre acceso». En efecto, sería mediante la acción protagónica de las organizaciones civiles, tal como James O'Connor (2001) alude a los llamados «nuevos guardias rojos–verdes», que se revertiría la tendencia a recrear la denominada «tragedia de los comunes» y su posterior efecto macroeconómico, designado como «maldición de los recursos naturales» (Auty, 1993).1
Sin embargo, en medio del asunto estarían instituciones ancladas en la historia, tales como la herencia colonial y hacendaria, las cuales, aparte de señalizar la estructura de usos del suelo y la dinámica del aprovechamiento del agua, pondrían la impronta a las formas en que se toman las decisiones de gestión ambiental, incluso, modificando los designios de una administración pública que bajo el nuevo modelo de desarrollo, orientado a resultados eficientes, aspiraba ser más plural y posburocrática. Asimismo, la Ley 99 de 1993, mediante su despliegue técnico–modernizador, busca combatir el fenómeno degradatorio mediante la aplicación de instrumentos económicos —costo–efectivos— como los impuestos pigouvianos2 y, de paso, disminuir la fuerza coercitiva de las herramientas de «comando y control» para ampliar el espacio de la participación comunitaria.
En la investigación se analizaron, por medio de instrumentos económicos, la tasa retributiva frente al problema de la contaminación hídrica y las fracturas institucionales identificadas en el Documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) del río Cauca (3624 del 20 de noviembre de 2009), las cuales sobresalen en medio de problemas estructurales como la brecha política entre las autoridades del sector, los grupos indígenas, las comunidades afro y las campesinas; asimismo, la descoordinación propia de una arquitectura organizacional que se reparte en el plano político administrativo, lo correspondiente a dinámicas socioecológicas ajustadas a las características biofísicas y las formas consuetudinarias de apropiación del territorio, al igual que los desencuentros en materia de articulación de iniciativas frente al cuidado del río. Empero, este trabajo pudo constatar por la vía econométrica que en el periodo analizado los ligeros niveles de organización social afectaron de manera positiva los resultados en términos de reducción del efecto degradatorio sobre la calidad del agua.
No obstante, al revisar la forma de tales relacionamientos pervivió un tipo de organización o sistema de gobernanza neocorporativa en muchos casos anclados al statu quo. A lo mejor, el propio modelo de descentralización iniciado con la Constitución Política de 1991 no tuvo el vigor político suficiente para lograr un empalme efectivo entre la idea de delegar y transferir autonomía y la propia lógica de los ecosistemas en afinidad con las prácticas comunitarias que viven y sienten el territorio, y menos aún, lograr una amplia participación constructora de nuevos anidamientos sociales y ciudadanías complementarias, aunque sus referentes fueran diferenciados.
Quizás la propia dinámica institucional, centrada en el rol protagónico de élites económicas o políticas, lo desvió del camino de tener una especie de autonomía regional que en cada entidad desconcentrara pero no descentralizara. De ahí que mediante el análisis de redes se evidencia cómo la acción social participativa trae resultados positivos para el manejo de este gran afluente. Más allá de toda esta discusión, lo que está en juego es el nivel de legitimidad del sistema y su capacidad para responder a la escasez del agua de forma eficiente, eficaz, democrática e inclusiva hacia al futuro.
1. La nueva perspectiva oficial del suministro de agua regional
Históricamente, la política de agua potable y saneamiento básico en Colombia hizo énfasis en la cobertura de redes descuidando la articulación con la oferta hídrica. De esta manera, en el afán de atacar la problemática del suministro de calidad, el Gobierno puso sus ojos en el acoplamiento de la oferta mediante los planes departamentales del agua (PDA).
Hacia 2010, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) declaró el agua potable y el saneamiento como derecho humano, al unirse a la iniciativa que impulsó Bolivia sobre la dotación de un líquido limpio y seguro para todos los ciudadanos (Resolución 64/292, 2010). Pero paralelamente a las iniciativas oficiales por la consolidación del sector, se desató un intenso debate alrededor de las bondades de la intervención del...
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