Un caso particular digno de análisis: las posibles contradicciones entre la jurisprudencia administrativa y constitucional
| Autor | Myriam Salcedo Castro |
| Páginas | 182-226 |
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Como habíamos anunciado en capítulos anteriores, en la práctica se han presentado varios casos de tutelas contra laudos arbitrales; la Corte Constitucional ha Page 183 revisado algunos de ellos103 sin declarar su nulidad. Sin embargo, vale la pena que nos detengamos en el análisis de la sentencia de tutela T-418 de 2005, pues este caso nos permite analizar la aplicación de la teoría de la vía de hecho a los fallos arbitrales, el valor de los acuerdos contractuales de la administración y el ámbito de competencia arbitral a la luz de la jurisprudencia administrativa y constitucional.
En el caso tratado por la sentencia T-481 de 2005, el departamento del Valle y la sociedad Concesiones de Infraestructura S.A. (Cisa) suscribieron un acta de terminación anticipada del contrato de concesión GM-95-04-017, el 21 de diciembre de 1999. En la cláusula tercera de dicha acta pactaron que en caso de no llegar a un acuerdo para liquidar el contrato el departamento lo liquidaría unilateralmente. Sin embargo, el 22 de diciembre de 2000 -un año después-las partes del contrato suscribieron un acta en la cual acordaron que someterían la liquidación de dicho contrato a un Tribunal arbitral y fijaron las reglas de funcionamiento de dicho Tribunal. El 27 de abril del mismo año la sociedad Cisa presentó demanda de constitución de tribunal arbitral ante la Cámara de Comercio de Cali, en la cual solicitó la liquidación del contrato y que se declarara la ruptura del equilibrio económico del contrato. Dicha demanda fue notificada al departamento el 24 de mayo de 2001 -dos años después del acta de terminación anticipada del contrato-, a pesar de lo cual el 17 de septiembre de 2001 el departamento decidió liquidar unilateralmente el contrato de concesión GM-95-04-017, por la suma de $7.264.438.799 pesos, mediante resolución que luego de ser impugnada fue confirmada por el departamento el 25 de junio de 2002.
Teniendo en cuenta la existencia del acto administrativo unilateral de liquidación el Tribunal Arbitral no se pronuncia sino sobre la pretensión relativa a la ruptura del equilibrio económico del contrato y condena al departamento al pago de $15.214.319.228 pesos y $5. 528.983.646 de pesos por concepto de intereses, así como al pago de los honorarios y gastos del tribunal arbitral. El Consejo de Estado declaró infundado el recurso de anulación presentado por el departamento puesto que en virtud del acuerdo realizado entre las partes Page 184 del contrato por medio del cual someten a la justicia arbitral la liquidación del contrato la administración había perdido su potestad de liquidación unilateral del contrato por no ejercerla antes de que se admitiera la demanda arbitral. Adicionalmente, el Consejo de Estado constató que los árbitros no se pronunciaron sobre la liquidación unilateral del contrato y que solo se refirieron a la ruptura del equilibrio económico del contrato.
El departamento presentó una acción de tutela ante la sección 4 del Consejo de Estado alegando que el Consejo de Estado y el Tribunal arbitral habían incurrido en una vía de hecho constitucional al desconocer la competencia del departamento para proferir el acto administrativo de liquidación unilateral. Aunque la sección cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, la Corte Constitucional en sede de revisión tuteló el derecho del departamento revocando la sentencia de tutela del Consejo de Estado y declaró la nulidad de la sentencia del Consejo de Estado que rechazó la anulación del laudo arbitral y adicionalmente anuló el laudo arbitral.
Para la Corte Constitucional de los acuerdos realizados entre las partes del contrato no puede concluirse que el departamento perdió la facultad de liquidar unilateralmente el contrato, puesto que esta es una potestad indisponible e intransigible. En consecuencia, esta Corte no tiene en cuenta el momento de terminación de la competencia de la administración para proferir actos administrativos, esta competencia sería entonces indefinida. Considera adicionalmente que a pesar de que los árbitros hayan rechazado la pretensión de liquidar el contrato teniendo en cuenta la existencia de la resolución de liquidación unilateral, la declaración del rompimiento económico del contrato afecta la resolución de liquidación y por ello decide tutelar el derecho del departamento anulando todas las providencias judiciales proferidas en virtud de dicho litigio.
Pretendemos analizar esta sentencia desde tres puntos diferentes: en primer lugar, respecto a las condiciones de declaración de la vía de hecho constitucional; en segundo, sobre el ámbito de la competencia jurisdiccional de los árbitros, y, finalmente, sobre el valor de los acuerdos que realiza la administración con sus contratistas. Page 185
Como veíamos anteriormente, para que sea declarada la vía de hecho constitucional, es necesario que la actuación judicial sea 'arbitraria' y que se incurran en uno de los cuatro defectos: fáctico, sustancial, procesal u orgánico. En el caso que nos interesa estaríamos frente a la hipótesis de un defecto orgánico toda vez que la Corte considera que el departamento del Valle no perdió su competencia para proferir el acto de liquidación unilateral del contrato por el hecho de haber acordado un compromiso de arbitraje donde decidió de manera libre y voluntaria someter los desacuerdos de las partes sobre dicha liquidación a un tribunal arbitral, demanda de la cual fue notificada con anterioridad a la expedición del acto de liquidación unilateral.
En nuestro concepto, la Corte pierde de vista que las partes decidieron de común acuerdo no solo la terminación del contrato, sino que también renunciaron a la jurisdicción administrativa mediante el compromiso de arbitraje. Si este último acuerdo no hubiera tenido lugar, el contratista hubiera sometido la demanda ante el Contencioso Administrativo, caso en el cual el departamento también habría perdido la competencia para proferir el acto de liquidación unilateral del contrato teniendo en cuenta que mediaron dos años entre la terminación del contrato, el acuerdo arbitral y la posterior liquidación unilateral.
Tanto la posición de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado, respecto a la competencia privativa de este para el juzgamiento de los actos administrativos que involucran potestades excepcionales de la administración, son aceptadas y conocidas en el ámbito nacional. De esta posición asumida por las altas cortes resulta que la competencia de los árbitros en la práctica se ha limitado en la mayor parte de los casos, a la resolución de los conflictos económicos derivados de los contratos estatales.
El artículo 71 de la ley 80 de 1993 establece que "cuando en el contrato no se hubiere pactado cláusula compromisoria, cualquiera de las partes podrá solicitar a la otra la suscripción de un compromiso para la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento a fin de resolver las diferencias presentadas por razón de la celebración del contrato y su ejecución, desarrollo, terminación o liquidación" (Cursiva nuestra). El Consejo de Estado ha reiterado en algunos fallos que el acto administrativo de liquidación, así tenga una naturaleza unilateral, no es Page 186 un acto que involucre las potestades excepcionales del Estado.104 En ese orden de ideas, esta corporación ha determinado que el acto de liquidación es susceptible de ser sometido al juicio de árbitros quienes, en caso de haber sido investidos para ello por las partes, serían competentes para resolver las pretensiones de la demanda arbitral sobre dicho punto.
Es por esta razón que el Consejo de Estado no anuló el laudo arbitral, ni concedió la acción de tutela que se presentó bajo la misma consideración en el caso que nos ocupa. Igualmente, dicha corporación no ha admitido que ciertas entidades públicas profieran actos administrativos con posterioridad a la notificación de la demanda arbitral con el fin de impedir el conocimiento de dichas demandas por la justicia arbitral.105
Contrariamente al Consejo de Estado, en la sentencia T-481/05 de la Corte Constitucional se establece:
Finalmente, es necesario precisar que por tratarse de una manifestación de voluntad de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, el acto de liquidación unilateral del contrato goza de la presunción de legalidad y veracidad. Entonces, sus efectos sólo pueden ser enervados a través de los recursos de la vía gubernativa o de las (sic) acción contenciosa administrativa respectiva cuando dicho acto no se ajusta a la Ley o cuando en el mismo se desconocen los derechos del contratista.
En esta última sentencia, la Corte define acto administrativo como un acto jurídico de la administración que goza de la presunción de legalidad, que por ende no puede someterse a la justicia arbitral, mientras que en la sentencia de...
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