Régimen legal del servicio público domiciliario de aseo
| Autor | Javier Ramírez Gómez |
| Cargo | Abogado de la Universidad del Norte. Especialista en Derecho Constitucional y Parlamentario, Universidad Externado de Colombia - Autónoma de Madrid |
| Páginas | 214-239 |
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El primer antecedente legislativo al cual debemos hacer alusión lo encontramos enel decreto-ley 2811/ 74,Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, que en su título 1Il,«De los residuos, basuras, desechos y desperdicios», consagraba algunas reglas especiales para el manejo de los residuos, basuras, desechos y desperdicios con base en los mejores métodos que los avances de la ciencia y tecnología pusieran al servicio del hombre. Por otra parte, se buscaba incentivar la investigación científica para desarrollar nuevos métodos para el tratamiento, recolección, aprovechamiento y disposición final de las basuras que permitieran mitigar los impactos nocivos de estas actividades sobre el medio ambiente y el hombre.
De las previsiones contenidas en el decreto 2811/74 debemos resaltar de forma particular el contenido del artículo 37 del mismo, en el cual se les asigna a los municipios el deber de organizar «servicios adecuados de recolección, transporte y disposición final de basuras», orientación normativa que persiste hasta hoy, conforme lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 142/94 y 4 del decreto 1713/02. El artículo 37, además, refleja la con-Page 215cepción estatista de prestación de los servicios públicos domiciliarios imperante en la época, en la medida en que supedita la prestación del servicio de aseo por parte de personas naturales o jurídicas de derecho privado, a la obtención de una autorización previa ajustada a los requisitos y condiciones que haya fijado el Gobierno; se trata, por tanto, de una actividad de monopolio del Estado que sólo excepcionalmente puede ser delegada en los particulares.
Posteriormente, el tema de los residuos sólidos fue desarrollado en el título 1, «Dela protección del medio ambiente», de la Ley 9°/79, Código Sanitario Nacional, en el cual se establecían las bases legales para mantener unas condiciones sanitarias del ambiente que permitieran asegurar el bienestar y la salud humana; de tal forma que la Ley 9°/79 contenía los procedimientos y medidas para regular, legalizar y controlar las descargas de residuos y materiales con la potencialidad suficiente para afectar las condiciones sanitarias del ambiente.
El tratamiento conferido al tema de los residuos sólidos enla Ley 9°/79 (Arts. 22 al 35) obedece a una perspectiva muy ligada a la preservación de la salud pública, por ende, uno de los objetivos principales de esta disposición normativa consistía en mitigar los impactos sanitarios que la actividad de generación, recolección, tratamiento y disposición final de residuos pudiera conllevar para la vida humana; en este sentido, expresamente se erige al Ministerio de Salud como la autoridad competente para otorgar las licencias y autorizaciones que dichas actividades requieran, así como para oficializar las normas técnicas colombianas que debían ser observadas en el desarrollo de las mismas.
La Ley 9° /79 proscribe la quema de basuras al aire libre como técnica para su eliminación, salvo que medie autorización del Ministerio de Salud; al tiempo que establece la obligación a cargo de los productores de residuos patógenos o con características infectocontagiosos de incinerados en el mismo establecimiento en donde se originen; igualmente persigue que la actividad de almacenamiento de los residuos se realice de tal forma que impida la proliferación de insectos, la producción de olores, el arrastre de desechos o cualquier otro fenómeno de repercusiones negativas para la salud o el ornato de las ciudades. Finalmente, en relación con la recolección de los residuos contempla que su ejecución debe realizarse en una frecuencia que impida su acumulación o descomposición en los sitios de presentación, y respecto de los vehículosPage 216 utilizados en está labor ordena su adecuación a las normas técnicas que fije el Ministerio de Salud.
En conclusión, podemos sostener que la Ley 9' / 79 abordó la temática del manejo de los residuos desde una perspectiva preventiva ligada a la mitigación de los impactos negativos que esta actividad puede generar en la salud de las personas.
Siguiendo la evolución normativa del servicio de aseo, comporta mencionar la expedición del decreto 2104 de 1983, «Por el cual se reglamenta parcialmente el título III de la parte IV del libro I del Decreto - Ley 2811 de 1974 y los títulos I, y XI de la Ley 9' de 1979 en cuanto a residuos s6Iidos». Lo primero que debemos expresar en relación con esta norma es que se trata del primer intento de sistematización normativa integral en tomo al servicio de aseo; en efecto, el decreto 2104/83 es un compendio de 224 artículos, a través de los cuales se reguló todos los componentes del servicio a partir de las dos modalidades básicas de prestación, esto es, el servicio ordinario y el especial.
Un análisis detallado de este importante cuerpo normativo nos permite evidenciar, en primer lugar, que en el manejo dado a las definiciones contenidas en el capítulo 1se le asignó un énfasis específico a la determinación y caracterización de las distintas clases de basuras y residuos que pueden existir; de hecho, 17 de las 23 definiciones que trae el decreto hacen alusión a conceptos como basura, residuo sólido, desperdicio, residuo sólido residencial, comercial, institucional, industrial, patógeno, tóxico, combustible, inflamable, explosivo, radioactivo, volatiIizable, con características especiales y Iodos; de esta pormenorizada clasificación resaltamos las dos definiciones básicas; así, por «basura» se entendía: «Todo residuo s6lido o semis6lido, putrescible o no putrescible, con excepci6n de excretas de origen humano o animal. Se comprende en la misma definici6n los desperdicios, desechos, cenizas, elementos del barrido de calles, residuos industriales, de establecimientos hospitalarios y plazas de mercado, entre otros». Al tiempo que «residuo sólido» era: «Todo objeto, sustancia o elemento en estado s6lido, que se abandona, bota o rechaza». Tomando como base esta última definición se van describiendo las distintas clases de residuos sólidos existentes, mencionadas anteriormente, cada uno de los cuales cuenta con sus propios matices y particularidades, ya sea por aspectos ligados a su composición, origen o adecuado manejo.
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Una mención final respecto a las definiciones que trae este artículo nos la merece el concepto de «entidad de aseo», entendiendo por ésta «La persona natural o jurídica, pública o privada, encargada o responsable en un Municipio de la prestación del servicio de aseo, como empresas, organismos, asociaciones, o municipio directamente.» Por consiguiente, la garantía de prestación del servicio y la consecuente responsabilidad por el incumplimiento en la condiciones de calidad y eficiencia del mismo recaían sobre dicha entidad; no existía, por lo tanto, un compromiso u obligación expresa, corno sucede actualmente, en cabeza de los municipios y distritos por asegurar la eficiente prestación del servicio; en este sentido, la responsabilidad que le asistía al ente territorial era desviada y radicada en una entidad específica, que asumía de manera exclusivas la responsabilidad por el manejo dado a las basuras, exceptuando, obviamente, los casos en que el mUIÚcipiohubiera decidido prestar directamente el servicio, evento en el cual respondía por el mismo.
En segundo lugar, continuando con el examen de esta disposición, encontramos que en el artículo 3°se relacionan cada una de las actividades que comprende el servicio de aseo, las cuales en térrrúnos generales se mantienen hasta hoy; hacemos alusión al almacenamiento, presentación, recolección, transporte, transferencia, tratarruento, disposición sanitaria, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y la actividad de recuperación. El artículo 4°clasifica el servicio de aseo en dos, ordinario y especial. Sibien, posteriormente, los artículos 5° y 6°fijan los objetivos de cada uno ofreciendo elementos para su diferenciación, lo cierto es que el decreto 2104/83 carece de una definición precisa de cada uno de ellos; situación que iIÚcialmente fue enmendada por el decreto 605/96 Yactualmente por el decreto1713 / 02, que nos ofrece una completa definición de las dos modalidades de servicio.
La extensión y composición del decreto 2104/83 no constituyen el objeto principal este artículo, de ahí que hayamos optado por prescindir de un examen minucioso de su articulado, no obstante lo cual es importante destacar en tercer y último lugar, algunas otras de sus disposiciones por consideradas de especial relieve acadérruco y doctrinal. En este sentido, me referiré en primera instancia a la posibilidad contemplada en la «Sección VII» (Art. 73) de llevar a cabo la disposición final de las basuras en el mar; opción que estaría regida, además de lo dispuesto en el propio decreto 2104/83, por las normas del Código de Recursos Naturales Renovables y sus reglamentos y las normas expedidas por...
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