Empleo público - Primera Parte. Desarrollo de los conceptos de servidor público, empleo y carrera administrativa - Empleo y Carrera Administrativa - Libros y Revistas - VLEX 396756766

Empleo público

AutorCarlos Pachón Lucas
Páginas25-42

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Como consecuencia de la combinación de los criterios mencionados surge el vinculo (acto administrativo o contrato) que los distingue, el cual ubica al individuo en un marco regulatorio en gran parte distinto. El vinculo se presume legal y por los derechos laborales individuales y concretos que produce, no es potestad unilateral de la administración cambiarlo, razón por la cual las situaciones concretas tienden a tornarse en contenciosas.

En las entidades descentralizadas y los organismos autónomos, sus estatutos y reglamentos precisan qué actividades son desempeñadas por trabajadores oficiales, teniendo en cuenta los criterios mencionados.

Las empresas oficiales y mixtas asimiladas de servicios públicos domiciliarios se ajustan a los criterios expuestos de clasificación. La Corte Constitucional resolvió una demanda que cuestionaba el trato distinto a los servidores de las ESPs. oficiales frente a los de las privadas a las cuales se les aplica el código sustantivo del trabajo. La sentencia .C-318/96 reafirma que los servidores de esas empresas tienen el carácter de trabajadores oficiales.

En los hospitales públicos, la clasificación se ha convertido en atípica. Antes de la ley 100 de 1994, estas instituciones tenían la naturaleza de entidades administrativa y por tanto el vinculo predominante de sus servidores era el de empleados públicos. A partir de la citada ley se transforman en empresas (sociales del Estado) con todas sus consecuencias menos en el régimen de sus servidores, el cual mantiene la clasificación que es propia de las entidades administrativas.

2. EMPLEO PÚBLICO

Esta parte del presente texto se detiene en el concepto del empleo público. Se revisan ciertos temas destacados de la ley 909, leyes relacionadas, reglamentos y jurisprudencia, y se aportan explicaciones y comentarios.

Retomando la definición, los empleados públicos prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y reglamentaria, en los organismos del Estado. Mas allá de la definición que trae la ley 909, la cual se redactó pensando en la rama ejecutiva, los empleados públicos están en todas las ramas, ordenes, niveles y organismos autónomos. De suerte que son también empleados públicos los fiscales, magistrados y jueces, demonizados por la ley estatutaria de la justicia (L.270) como “funcionarios”, el personal administrativo del Congreso, los docentes oficiales, los militares y miembros de la policía, lo mismo que los gobernadores, alcaldes, ministros, embajadores y el propio Presidente de la República.

Los empleos públicos se clasifican en:

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a) de carrera;

b) de libre nombramiento y remoción;

c) de período fijo;

d) temporales.

Empleado público es sinónimo de “funcionario público” (D.L. 2400/68, art. 3.), de donde proviene la expresión “función pública”, utilizada por la ley 909 como sinónimo del conjunto de los empleados públicos.

2.1. NOMENCLATURA DE LOS EMPLEOS

La nomenclatura es el nombre que identifica a cada empleo.

El gobierno nacional fija la nomenclatura de los empleos públicos, con indicación de los códigos y grados, como pre requisito para expedir los manuales, determinar la escala salarial y prestacional, organizar las plantas de personal y darle funcionalidad a la carrera administrativa.

Las entidades territoriales mantenían, cada una su propia nomenclatura. Los desarrollos legales de la Constitución de 1991 en materias de administración de personal y de méritos, implicaban la conformación de una estructura sistémica, cuyo punto de partida consiste en la unificación de la nomenclatura de los empleos. Solo así era posible la fijación del régimen salarial y prestacional para las entidades territoriales tal como la Constitución (art. 150 #19, e, f) y la ley 4ª lo disponen, y de la misma manera el funcionamiento de una gran carrera administrativa con cubrimiento nacional y territorial en la rama ejecutiva. En desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas por la ley 909, el gobierno nacional expidió el decreto-ley 785/05, por el cual se fija la nomenclatura con indicación de los códigos y grados, la clasificación por niveles, los requisitos y las funciones generales por niveles, para todas las entidades territoriales, sus organismos especiales, de control y entes descentralizados del mismo orden, salvo los territorios indígenas. El decreto también se ocupa en el mismo sentido de los organismos públicos del orden territorial que pertenecen al sistema de seguridad social en salud.

2.2. PLANTA DE EMPLEOS (O PLANTA DE PERSONAL)

La planta de empleos es el conjunto de los empleos asignados a una entidad u organismo. Comprende los empleos creados y reclasificados, deducidos los que se

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supriman. La competencia para expedir la planta de empleos la tiene la misma autoridad facultada para crear, reclasificar y suprimir los empleos en la entidad.

Para fijar planta de empleos es necesario disponer de la nomenclatura y clasificación de cargos, el manual de funciones y requisitos y la escala salarial.

Todas las entidades y organismos a quienes se les aplica la ley 909, deben mantener actualizadas las plantas globales de empleo necesarias para el cumplimiento eficiente de las funciones a su cargo, para lo cual tendrán en cuenta las medidas de racionalización del gasto. El DAFP podrá solicitar la información que requiera al respecto para la formulación de las políticas sobre la administración del recurso humano.

P ARTICULARIDADES EN EL ORDEN NACIONAL

La ley 179, de jerarquía orgánica, exige además (art. 49) para hacer modificaciones a las plantas de personal de las entidades y organismos que conforman el presupuesto general de la Nación, un certificado de viabilidad presupuestal expedido por el Ministerio de Hacienda, Dirección General de Presupuesto, como requisito previo necesario cuando tales modificaciones impliquen incremento de los costos actuales en la respectiva planta. En su defecto las modificaciones entran en vigencia solo en la siguiente anualidad (D.568/96, art.41).

P LANTA GLOBAL

La técnica tradicional utiliza el concepto de plantas de personal rígidas: los empleos se crean para cada una de las dependencias y subdependencias, de tal manera que modificar esa distribución demanda un trámite formal dispendioso.

La otra alternativa se encuentra en las plantas globales: en ellas, el empleado no ingresa a un compartimento determinado de la organización sino que su cargo está a disposición de las dependencias que la integran de acuerdo con las necesidades del servicio. Entre las ventajas de la planta global se cuentan: la adaptabilidad de las instituciones a los cambios del entorno y a las variaciones en los planes y programas; la facilidad para efectuar traslados y reasignar funciones, y el mejoramiento de la productividad laboral.

La globalidad de las plantas de personal podría comprender un conjunto de entidades de manera que la transferencia de personal no sea sólo dentro de ellas sino entre ellas. Plantas de personal de algunos servicios, como el de la educación, tienen de vieja data esta característica.

R EFORMAS A LAS PLANTAS DE PERSONAL (L. 909, ART .46)

Las reformas a las planta de empleos de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio

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o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, por la ESAP, o por firmas especializadas en la materia; estudios que deberán garantizar el mejoramiento organizacional.

Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, debe ser aprobada por el DAFP.

2.3. LOS SUPERNUMERARIOS:

El Decreto-Ley 1042/78, artículo 83, y el Decreto 19/88, aplicables al orden nacional, se refieren a los supernumerarios. Es una figura parecida a la provisionalidad pues se trata de vincular al servicio público a personas particulares para desarrollar actividades de carácter transitorio. A diferencia de la provisionalidad, no se trata de proveer cargos sino de realizar en forma temporal labores que normalmente están asignadas a empleos públicos. La remuneración se determina por la escala salarial fijada para los empleos, según las funciones que deban desarrollar.

Para las entidades territoriales no se conocen disposiciones legales sobre supernumerarios.

Es entendido que la vinculación de supernumerarios debe obedecer a necesidades concretas del servicio público, dentro de márgenes racionales del gasto, en atención a los principios de economía y eficiencia.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-401/98 ha hecho precisiones sobre los supernumerarios, entre las que se destacan:

• “Se trata de una verdadera relación laboral regida por normas de derecho administrativo, que en esencia es temporal”.

• Como forma excepcional, no puede utilizarse para cubrir necesidades permanentes del servicio. Si se tratara de suplir de esa forma cargos de carrera, se estaría desconociendo “de facto” los principios y procedimientos derivados de un mandato constitucional.

• En el caso de la mujer embarazada, el vencimiento del término de la vinculación temporal pone fin a la relación laboral, pero si en realidad el vinculo se torna en permanente en virtud de vinculaciones sucesivas, tendría derecho a la estabilidad laboral “reforzada” derivada del estado de embarazo, como lo ha confirmado la misma Corte en su sentecia C-470/97.

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• El nombramiento de supernumerarios no puede entenderse como la facultad de crear una nómina paralela.

• La Corte declaró inexequible el tercer inciso del...

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