Estudio regional de la congestión en la jurisdicción administrativa - Núm. 12-1, Junio 2010 - Estudios Socio-Jurídicos - Libros y Revistas - VLEX 306653054

Estudio regional de la congestión en la jurisdicción administrativa

AutorManuel Alberto Restrepo-Medina
CargoUniversidad del Rosario, Bogotá, Colombia
Páginas263-283

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Introducción

Este estudio viene a completar los diagnósticos efectuados en trabajos anteriores de naturaleza similar sobre el Consejo de Estado1 y sobre los juzgados administrativos de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 y se espera que al contar con la radiografía completa de esta faceta de una de las más agudas problemáticas que aqueja al ciudadano en la satisfacción real y efectiva del derecho de acceso a la justicia, se tomen las decisiones normativas y de gestión que creen las condiciones para superar a corto plazo las principales manifestaciones del fenómeno estudiado.

El estudio se origina en la aplicación de la misma metodología empleada para el diagnóstico de la situación de la congestión en Bogotá y Cundinamarca, de manera que, con la aplicación del Índice de Congestión allí definido, se identificaran los circuitos y distritos judiciales donde el fenómeno tuviera una mayor relevancia y en ellos los despachos de mayor nivel de congestión, para efectuar sobre los mismos un estudio basado en un modelo estadístico para medir la duración de los tiempos procesales.

Al propio tiempo se indagó a los operadores judiciales de los circuitos y distritos seleccionados acerca de la percepción de la existencia y causalidad de la congestión, así como se averiguó por propuestas para confrontar la problemática, inquiriendo de manera especial sobre alternativas para la

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implementación de la oralidad y elementos para la elaboración de un plan nacional de descongestión para la jurisdicción administrativa, considerando la aparición de estos factores en la Ley 1285 reformatoria de la LEAJ.

De esta manera, a partir de los resultados de la aplicación del Índice de Congestión y de la medición de la duración de las etapas procesales en los expedientes seleccionados de la muestra escogida entre los despachos judiciales con mayor nivel de congestión, que permitieron establecer la existencia y magnitud de la congestión, así como también a partir de la sistematización y consolidación de la información provista por los jueces y magistrados en las entrevistas de percepción y de la valoración de sus aportes en las sesiones de trabajo de socialización regional y nacional de los resultados cuantitativos y cualitativos, que sirvieron para identificar las causas de la congestión y formular propuestas de solución, se presentan los principales resultados y las recomendaciones del estudio.

1. Principales hallazgos

La investigación adelantada permitió constatar la existencia de congestión en los juzgados y tribunales de los circuitos y distritos que conforman el ámbito regional de la jurisdicción administrativa, especialmente en Medellín, Cali, Cartagena, Tunja y Bucaramanga, en el caso de los primeros, y Antioquia, Valle del Cauca, Bolívar y Boyacá, en el caso de los segundos.

La congestión3 se presenta porque los despachos judiciales producen una cantidad inferior de egresos a los ingresos que reciben en un periodo de tiempo, lo cual hace que cada vez su carga sea mayor frente al inventario del inicio del respectivo periodo y que como consecuencia la duración de los procesos progresivamente se incremente.

La medición de la duración de los tiempos procesales (en días) de una muestra representativa de los expedientes activos a diciembre 31 de 2007, a cargo de los juzgados y despachos de magistrados ubicados en los quintiles 3 a 5 (los de mayor congestión) en los circuitos y tribunales referidos, mostró los siguientes resultados:

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Cuadro 1. Promedio de duración de las etapas procesales por circuito

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Cuadro 2. Promedio de duración de las etapas procesales por tribunal de distrito judicial

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Cuadro 3. Consolidado promedio de duración primera instancia por tipo de despacho

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La pregunta que se buscó responder a través de la investigación fue determinar las causas de la presencia del fenómeno de congestión, y a partir de ese diagnóstico formular propuestas para contribuir a la superación de esta problemática.4

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La respuesta a dicha pregunta indica que hay una alta demanda de acceso a la justicia y un bajo nivel de egresos frente a la demanda, por lo cual la búsqueda de soluciones al problema de la congestión implica encontrar mecanismos para reducir la demanda sin afectar el derecho de acceso a la justicia y aumentar la productividad de los juzgados y tribunales.

La alta demanda de acceso a la justicia como una de las causas de la congestión puede obedecer a varios factores explicativos que son de origen exógeno:

• Las condiciones sociales del entorno, que contribuyen a que cada vez más personas presenten demandas judiciales ante la jurisdicción administrativa, en razón a que la población ha accedido a un mayor nivel de educación, lo que le ha permitido adquirir conciencia de sus derechos y de la posibilidad de reclamarlos judicialmente para hacerlos valer. En razón también a que ha habido un incremento significativo del ejercicio profesional de la abogacía en la especialidad del derecho administrativo, producto del aumento de la oferta de programas de posgrado en esa área y de su aceptación por parte del mercado, de manera que el desempeño profesional de esos abogados especializados se traduce en una mayor actividad litigiosa en contra del Estado; y al aumento de los factores de generación de responsabilidad estatal como consecuencia de la condición de garante que asume el Estado en la denominada "sociedad del riesgo". Este primer grupo de factores identifica causas respecto de las cuales se produce una mayor demanda de justicia, pero en ningún momento implican una valoración que conduzca a proponer soluciones para que las personas no exijan judicialmente sus derechos, ni a que los profesionales del derecho las acompañen en ese propósito como sus apoderados y menos aún a que se retroceda en la evolución de la responsabilidad del Estado por la vulneración de los derechos de los ciudadanos.

• El acercamiento de la administración de justicia a los ciudadanos mediante la creación de los juzgados administrativos a nivel de circuito como primer peldaño para acceder a la misma en sustitución de los tribunales en esa posición, lo cual brinda una mayor facilidad para la presentación de las demandas y el seguimiento del trámite de los procesos, de manera que la desconcentración territorial de la jurisdicción hace que sea más fácil plantear reclamaciones judiciales en contra del Estado ante los jueces administrativos.

En el mismo sentido del grupo anterior de causas, es claro que la mayor facilidad de acceso es una ganancia para los ciudadanos, pero a la vez ella entraña la presentación y trámite de una mayor cantidad de acciones judiciales que las que antes del establecimiento de los juzgados administrativos se radicaban en la jurisdicción, y este factor incide para generar

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una mayor carga de procesos. Es un agente de causalidad que no implica proponer como solución la restricción al derecho de acceso a la justicia.

• La reticencia y reiteración de las entidades estatales en desatender la jurisprudencia constitucional y administrativa y en desconocer el propio principio de legalidad, especialmente en el reconocimiento, liquidación y pago de los derechos laborales de sus servidores públicos y pensionados, que lleva a que los afectados por las actuaciones antijurídicas de la administración hagan valer sus derechos por la vía jurisdiccional. Ello se ve reflejado en que entre el 70 y el 80 por ciento de las acciones en trámite en los circuitos y tribunales del distrito estudiados corresponda a nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral.

• El abuso del ejercicio de las acciones populares, motivado por la búsqueda del incentivo económico establecido en la ley, evidenciado en la multiplicación en formato de la misma acción respecto de todos los potenciales demandados en un mismo circuito o distrito judicial o la reiteración de la misma acción de manera individualizada sobre el mismo hecho fragmentado artificialmente. En relación con la solución a esta causa existe una marcada división entre los operadores judiciales, ya que para un grupo la eliminación del incentivo sería la solución para reducir la presentación de esta clase de acciones, mientras que para otro grupo el incentivo debe mantenerse y buscar a través de otros medios la limitación del empleo abusivo de este mecanismo de protección de los derechos colectivos.

• Para la época de presentación de las demandas en los procesos seleccionados, la judicialización de los conflictos ante la voluntariedad de la conciliación y su inexigibilidad como presupuesto para el ejercicio de las acciones contenciosas. Si bien la tramitación de la conciliación prejudicial se hizo obligatoria con la entrada en vigencia de la Ley 1285, ya existen evidencias de la ineficacia del mecanismo por la reticencia de los comités de conciliación en avanzar en el uso real de este medio de resolución de los conflictos y por el papel pasivo que asume el Ministerio Público en estas audiencias.

• La concentración de la demanda en el nivel de acceso a la jurisdicción administrativa, motivada por la distribución legal inadecuada de las competencias entre los juzgados y los tribunales por el factor cuantía, ya que se presenta un marcado desequilibrio en el reparto de los asuntos entre los juzgados y los tribunales. La asignación a los juzgados administrativos del conocimiento en primera instancia de todas las acciones de cumplimiento y repetición y de las populares de competencia de la jurisdicción, y la asignación progresiva del conocimiento de nuevos asuntos que antes le eran ajenos, tales como los procesos ejecutivos, las restituciones de inmuebles arrendados y los recursos de habeas corpus.

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En relación con la segunda causa de la congestión -el menor número de...

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