Estudios de antecedentes 14
ESTUDIOS DE ANTECEDENTES 14
COMERCIO EXTERIOR Y ALCA
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Comisión Segunda del Senado de la República
Elaborado por:
Juan Carlos Marín Lancheros
Mentor a cargo:
Doctor Andrés Espinosa Fenwarth
Congreso de la República de Colombia
Bogotá, febrero de 2004.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
Asunto: Estudio de Antecedentes
Tema: Estructura organizacional y normativa del sistema de comercio exterior colombiano, con énfasis en el ALCA
Solicitante: Comisión Segunda de Senado
Pasante a cargo: Juan Carlos Marín Lancheros
Mentor a cargo: Doctor Andrés Espinosa Fenwarth
Fecha de solicitud: 29 de octubre de 2003
Fecha de conclusión: 25 de febrero de 2004
BREVE DESCRIPCIÓN DE LA SOLICITUD
El Presidente de la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República, doctor Jairo Clopatofsky Ghisays, solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, un estudio de antecedentes acerca de la estructura organizacional y legislativa del sistema de comercio exterior colombiano, sus debilidades y sus amenazas con énfasis en el ALCA que incluye antecedentes legislativos y régimen actual, tratados y acuerdos internacionales, conceptos y estudios técnicos, jurisprudencia, legislación extranjera e instrumentos internacionales, doctrina, artículos, notas de prensa y participación ciudadana.
RESUMEN EJECUTIVO
I. El control político del Congreso
La Constitución Política de Colombia establece que el Jefe del Estado, como autoridad suprema administrativa, dirige las relaciones internacionales, y como tal, está facultado para celebrar tratados internacionales que se someterán posteriormente para la aprobación del Congreso Nacional. De igual forma, la norma constitucional faculta al Congreso para aprobar o rechazar los tratados que el Gobierno colombiano celebre con otros Estados, o con cualquier entidad de derecho internacional.
Al tenor del artículo 224, los tratados internacionales solo tendrán validez o vida jurídica una vez sean aprobados por el Congreso. No obstante, el Presidente de la República podrá darle aplicación provisional si así lo dispone el correspondiente tratado y hasta que el Congreso lo apruebe o rechace. El texto en su contenido no podrá, no obstante, ser objeto de ninguna enmienda.
En este sentido, se presentó el Proyecto de ley número 164 de 2004, el cual reglamenta el artículo 224 de la Constitución Política, se busca la notificación por parte del Ejecutivo del inicio de una negociación de carácter comercial, así como los objetivos que se tratan de obtener con la misma y se dictan otras disposiciones en relación con el tema.
El ejercicio de las funciones del Congreso garantiza que la negociación de tratados internacionales por parte del Gobierno, incluidos los tratados de libre comercio, se efectúe en cumplimiento de los preceptos constitucionales de \"equidad, reciprocidad y de conveniencia nacional\". En lenguaje común, lo anterior se traduce en la necesidad de que los tratados internacionales se negocien en condiciones de igualdad, de correspondencia y ventaja mutua y que sean favorables a los intereses de la Nación.
El control político del Congreso juega un papel fundamental para garantizar que los tratados comerciales incorporen estos preceptos constitucionales como principios rectores de las negociaciones. Según la jurisprudencia nacional, el control político aplicado a la aprobación de los tratados internacionales se fundamenta en diferentes sentencias de la Corte Constitucional, entre las cuales se destaca la Sentencia C-176 del 12 de abril de 1994, la cual confirma la posibilidad que tiene el Congreso de introducir reservas y declaraciones al aprobar un tratado internacional.
En el caso puntual del ALCA, la creación de una Subcomisión Accidental se ha traducido gradualmente en una extensión del control político sobre el proceso de negociación, y de manera particular sobre el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que la conduce. La Comisión Segunda del Senado, y las plenarias del Senado y de la Cámara han servido de punto de apoyo en este proceso, mediante citaciones a los Ministros y audiencias públicas abiertas a la ciudadanía, que se orientan a velar por el cumplimiento de la Constitución Nacional en los procesos de negociación, con particular énfasis por ahora en el ALCA.
II. Estructura de comercio exterior de Colombia
Antes del proceso de apertura económica en la década de los noventa, el comercio exterior colombiano, se regía normativamente por la Ley 6ª de 1971, Ley 67 de 1979 y Ley 48 de 1983, además de otras disposiciones anteriores que trataban los mismos temas. La Ley 6ª de 1971 regulaba el régimen de aranceles, tarifas y en general disposiciones concernientes al régimen de aduana. La Ley 67 de 1979 dictaba las normas generales sobre las cuales debía regirse el Gobierno Nacional para fomentar las exportaciones a través de las sociedades de comercialización. Finalmente la Ley 48 de 1983 daba las pautas generales para la regulación del comercio exterior colombiano.
A partir de 1991 el Instituto de Comercio Exterior, Incomex, que era la entidad que manejaba el comercio exterior de Colombia, pasó a ser parte del nuevo Ministerio de Comercio Exterior, el cual fue creado a través de la Ley 7ª de 1991. Esta ley regulaba de manera general el comercio exterior del país, dándole al Gobierno Nacional una serie de principios a los cuales debía sujetarse a fin de impulsar, promover, fomentar, apoyar y coordinar el comercio exterior.
La Ley 7ª de 1991 dio un paso hacia el futuro con la creación del Ministerio de Comercio Exterior. En esencia, la internacionalización de la economía colombiana exigía un ente independiente de comercio exterior, que de manera objetiva pudiera adelantar las negociaciones internacionales como vocero y representante en todos los foros internacionales, bilaterales, plurilaterales o multilaterales. Entre los principios rectores del nuevo Ministerio, que sería posteriormente reformado, se encuentran la participación activa en los procesos de integración y en los tratados internaciones que \"amplíen y faciliten las transacciones externas del país\"1.
Asimismo, esta ley creó el Consejo Superior de Comercio Exterior como órgano asesor del Gobierno Nacional en la materia. Las funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, que preside el Jefe del Estado y al cual asisten los Ministros de la esfera económica, incluyen \"emitir concepto, previa consulta al Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre la celebración de tratados o acuerdos internacionales de comercio, bilaterales o multilaterales y recomendar al Gobierno Nacional la participación o no del país en los mismos y formular directrices para las negociaciones internacionales de comercio\"2. De lo anterior se concluye que este cuerpo colegiado tiene la atribución esencial de asesorar al Gobierno sobre la iniciación y celebración de las negociaciones internacionales, previa consulta a la Cancillería, y definir la posición negociadora en los asuntos de comercio.
La Ley 790 de 2002, a través de la cual se le concedieron facultades extraordinarias al Presidente para la renovación de la administración pública, permitió la fusión de varias entidades a fin de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. Entre las entidades fusionadas se encuentra el Ministerio de Comercio Exterior, el cual fue fusionado al Ministerio de Desarrollo Económico, creándose así el nuevo Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Si bien el Decreto 2553 de 1999 reestructuró el Ministerio de Comercio Exterior dándole una organización administrativa, este fue derogado por el Decreto 210 de 2003, permaneciendo solo vigentes algunos artículos del mismo, entre los cuales se encuentran los artículos 2º, 3º, 25, 26, 27 y 28. Este articulado hace referencia al sistema de comercio exterior y a los organismos que lo integran, al sistema de actividades comerciales en el exterior, al Comité de Asuntos Arancelarios y Aduaneros y su integración y al Consejo Superior de Comercio Exterior y los miembros que lo integran.
Con la fusión de los Ministerios, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 210 de 2003, el cual determina y estructura la organización del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Este Ministerio tiene como objetivo principal formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnología, la promoción de la inversión extranjera, el comercio interno y el turismo; y ejecutar las políticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior.
La estructura del Ministerio estará conformada de la siguiente manera:
- Despacho del Ministro. Encargado de formular, orientar, coordinar y controlar el comercio exterior del país, así como representar al país en las reuniones ministeriales de la Organización Mundial del Comercio, organismos multilaterales y foros regionales que traten temas de comercio internacional y desarrollo empresarial. Este despacho cuenta con oficinas asesoras en materia de planeación sectorial, jurídica, asuntos legales internacionales, estudios económicos y otras.
- Despacho del Viceministro de Comercio Exterior.
- Despacho del Viceministro de Desarrollo Empresarial.
- Secretaría General.
- Órganos internos de asesoría y coordinación.
La Ley 790 de 2002 que fusionó el Ministerio de Comercio Exterior con el de Desarrollo Económico, puso fin a la independencia de este Ministerio de los temas sectoriales. En la fusión, se dio clara prelación al tema fiscal, por cierto apremiante, pero se perdió en especialización en un momento crucial, en el cual la inserción de la economía...
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