Estudios de antecedentes 045
ESTUDIOS DE ANTECEDENTES 045 VIABILIDAD TECNICA Y JURIDICA DE UNA DISTRIBUCION MAS EQUITATIVA DE LAS REGALIAS ENTRE LAS ENTIDADES TERRITORIALES¿
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Doctora Zulema Jattin Corrales
Bancada Liberal Uribista
Elaborado por:
Luisa Fernanda Díaz
Mentor a cargo:
Doctor David Soto Uribe
Congreso de la República de Colombia
Bogotá, D. C., julio de 2005
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO:
TEMA:
SOLICITANTE:
PASANTES A CARGO:
MENTOR A CARGO
FECHA DE SOLICITUD:
FECHA DE ASIGNACION:
FECHA DE CONCLUSION:
Estudio de Antecedentes
Viabilidad técnica y jurídica de una dis-tribución más equitativa de las regalías entre las entidades territoriales.
Bancada Liberal Uribista
Luisa Fernanda Díaz Ulloa
Doctor David Soto
11 de agosto de 2004
8 de febrero de 2005
16 de junio de 2005
Breve descripción de la solicitud:
La honorable Representante Zulema Jattin, en representación de la Ban-cada Liberal Uribista solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, un Estudio de Antecedentes acerca de la viabilidad técnica y jurídica de una distribución más equitativa de las regalías entre todos los departamentos del país, sin perjuicio de los departamentos productores. El estudio incluye antecedentes legislativos y régimen actual, jurisprudencia, legislación extranjera, bibliografía analizada, notas de prensa y participación civil.
Resumen ejecutivo:
Uno de los principales propósitos de todo gobierno es distribuir los recursos percibidos como Nación de manera equitativa entre todos los entes territoriales que lo componen, tal es el caso de Colombia con los recursos de las Regalías.
Es así como el siguiente estudio pretende a través de una recopilación normativa, de un análisis de la legislación extranjera y de una compilación de estudios sobre regalías, proponer estrategias viables para una distribución más equitativa, sin olvidar que es más un ejercicio académico por las limitaciones políticas que el tema trae consigo.
1. Regalías en Colombia
a) Definición
Las regalías son la contraprestación económica por la explotación de un recurso natural no renovable, sin perjuicio de cualquier otra contraprestación que se pacte1, es decir, en el caso de un país es el pago que realiza un individuo o una institución al Estado por el derecho de explotar los recursos naturales no renovables que se encuentran allí.
La Constitución Política de 1991 define las regalías en la primera parte del artículo 360 de la siguiente manera: ¿La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte¿¿.
En Colombia las regalías están clasificadas en directas e indirectas según el destino de los pagos.2
¿ Regalías Directas: Son las que perciben las entidades territoriales donde se encuentre el recurso natural no renovable, y también las portuarias. Además de las regalías en su concepto clásico, asignadas directamente a las entidades territoriales, se encuentran las denominadas compensaciones monetarias3 establecidas en los contratos de explotación, como una segunda forma de distribución directa de recursos.
Los municipios que reciben regalías deben destinar la totalidad de estas a inversión, principalmente en saneamiento ambiental, salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos; mientras no alcancen las coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán como mínimo el 80% del total de sus participaciones.
El último aparte del artículo 360 de la Carta Política las consagra así: ¿¿Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones¿.
¿ Regalías Indirectas: Según lo consagra el artículo 361 de la Constitución Política y mediante la Ley 141 de 1994 se crea el Fondo Nacional de Regalías, FNR, con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas directamente a los departamentos y municipios productores.
Los recursos del FNR deben ser destinados a la promoción de la minería, preservación del medio ambiente y financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las diferentes entidades territoriales. Estos proyectos se definen como aquellos que al ejecutarse producen beneficios en dos o más departamentos.
b) Normatividad
En la Constitución Política de 1886 se establecía el principio de que el Estado es el propietario del subsuelo y, por ende, de los recursos naturales no renovables, lo que da origen al pago de regalías por parte de los explotadores de tales recursos naturales.4
El pago de regalías fue reglamentado en la Constitución de 1991, pues la anterior no consideraba de manera explícita ni las regalías ni su pago por la explotación de cualquier recurso no renovable. Esta reforma estructural imprimió un cambio trascendental en la materia: establece el derecho de las regiones productoras y portuarias a participar directamente de las regalías y el derecho que tienen las entidades no productoras a beneficiarse de los recursos provenientes del FNR. En síntesis, la Constitución de 1991 da a las regiones el derecho de beneficiarse de los recursos de las regalías que antes eran propiedad exclusiva del Estado, pues se consideraban ingresos corrientes de la Nación y formaban parte del presupuesto general sin ninguna destinación específica.
Tal como lo expresa la tesis de grado sobre la distribución de las regalías, realizada en la Universidad Externado de Colombia5, la Constitución ha organizado dos sistemas concéntricos en materia de regalías: el sistema del Fondo Nacional de Regalías y el sistema conformado por los derechos sobre las regalías, que corresponden a municipios y departamentos productores y a los ribereños del río Magdalena, de conformidad con lo que señale la ley.
En 1994 se expidió la Ley 141, ¿por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones¿.
En la exposición de motivos esta la ley persigue los siguientes propósitos6:
-
Mantener el stock de capital existente en la nación, es decir, convertir la explotación de los recursos naturales no renovables en educación, infraestructura, salud, etc., manteniendo de tal manera, intacto el acervo de capital del país como un todo.
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Fortalecer la descentralización, a través del aumento de la inversión regional y municipal.
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Usar de manera más eficiente y equitativa los recursos nacionales y regionales, además de aumentar la productividad de la inversión pública.
A pesar del espíritu redistributivo expresada en la exposición de motivos de esta ley, su articulado es muy restrictivo y hace de las regalías un ingreso exclusivo para algunas entidades territoriales del país. Es por esta razón que se han presentado reformas a la Ley 141 de 1994, principalmente en lo referente al criterio de distribución.
Como respuesta a esta falencia nace la Ley 756 de 2002 ¿Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones¿. El siguiente cuadro presenta las principales modificaciones que implementó esta ley:
CONSULTAR CUADRO EN EL ORIGINAL IMPRESO O EN FORMATO PDF
Como se observa en el cuadro, los cambios realizados por la Ley 756 de 2002 hacen más restrictiva la distribución de las regalías, pues en lugar de flexibilizar la asignación de los recursos, crea más destinaciones específicas. Modificaciones como las propuestas en la mencionada ley no son la mejor vía para solucionar el tema de la redistribución del ingreso, porque en las destinaciones específicas no se tiene en cuenta al territorio en general, restando recursos de libre destinación para la mayoría del territorio.
c) Fondo Nacional de Regalías
El FNR se creó con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los departamentos y a los municipios productores y a los municipios portuarios, es decir, parte de las regalías que antes iban a la nación, a partir de la Ley 141 tendrían como destino el FNR.
Actualmente, la Ley 756 de 2002 en su artículo 1° establece que: ¿El Fondo Nacional de Regalías tendrá personería jurídica propia, estará adscrito al Departamento Nacional de Planeación y sus recursos serán destinados, de conformidad con el artículo 361 de la Constitución Nacional, a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales¿¿.
Cabe observar que los recursos del FNR son recaudados y administrados por la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, además, que son propiedad exclusiva de las entidades territoriales.
d) Comisión Nacional de Regalías
El artículo 7° de la Ley 141 de 1994 crea inicialmente la CNR ¿como una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y...
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