Evolución de la negociación colectiva de los empleados públicos en Colombia
| Autor | Adriana Camacho-Ramírez |
| Páginas | 215-239 |
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Adriana Camacho-Ramírez
Sumario: Introducción. 1. Organización Internacional del Trabajo y negociación colectiva de los empleados públicos. 2. Evolución del marco normativo actual sobre la negociación colectiva de los empleados públicos en Colombia. 2.1. Generalidades. 2.2. Antecedentes del marco normativo. 3. Actualidad de la negociación colectiva de los empleados públicos: Decreto 1092 de 2012 y Decreto 160 de 2014. 3.1. Objeto. 3.2. A quiénes se aplica. 3.3. Capacitación. 3.4. Garantías de fuero sindical y de permiso sindical. 3.5. Representación. 3.6. Pliego de solicitudes. 3.7. Objeto de la negociación. 3.8. Asuntos no susceptibles de negociación. 3.9. Desarrollo de la negociación. 3.10. Contenido del acuerdo. 3.11. Conclusiones. Obras citadas.
La base de los derechos colectivos es la libertad sindical de una persona, que se encuentra reconocida en la mayoría de las constituciones modernas de los Estados y en los instrumentos internacionales sobre derechos fundamentales.
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La concepción de la libertad sindical como un instrumento sobre derechos humanos se ha producido en medio de dos transformaciones del concepto de garantías esenciales del hombre: “el reconocimiento de los derechos sociales y la aceptación de derechos cuyo titular no es el individuo, sino una colectividad”.1 Los derechos a sindicalizarse, a negociar colectivamente, a acudir a la huelga como mecanismo de presión, trípode fundamental de los derechos colectivos, se encuentran estipulados en el artículo 39 de la Carta Magna, así como en el 53, el 55 y el 56.2 Sin embargo, en el ordenamiento jurídico, estos derechos en los empleados públicos se encontraban limitados.3 Asimismo, el Código Sustantivo del Trabajo —cst—, en su capítulo IX parte colectiva, estipuló varias normas referentes a esta clase de trabajadores,4 algunas de ellas modificadas e influenciadas en gran parte por pronunciamientos de la Organización Internacional del Trabajo —oit—, por la jurisprudencia de las Altas Cortes que han interpretado esas normas y, por qué no decirlo, por la presión ejercida por los Estados Unidos como requisito para la firma del tlc con Colombia en 2011.
A continuación se presentará un análisis de los aportes de la oit, los antecedentes del actual marco normativo y el actual régimen normativo del Decreto 1092 de 2012 y en especial, del Decreto 160 de 2014 sobre la negociación colectiva de los empleados públicos, todo acompañado con la jurisprudencia más importante al respecto emanada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Finalmente, habrá una mención sobre el Decreto 89 de 2014 que trata el tema de la negociación en empresas con pluralidad sindical.
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Con el objetivo de promover los derechos del trabajo y oportunidades de trabajo decente, así como de mejorar la protección social de los empleados y fortalecer el diálogo social que permitan superar los problemas y coyunturas laborales, la oit ha orientado la discusión acerca de la negociación colectiva extendida a los empleados públicos a través de diferentes convenios y recomendaciones.
El Convenio 84 de 1947 determinó la obligación para los Estados de establecer las normas y medidas necesarias para garantizar el derecho a celebrar contratos colectivos.5 El Convenio 87 de 1948 acuerda la protección del derecho de sindicalización en general, reconociendo este derecho para empleadores y trabajadores de los sectores público y privado, sin ninguna distinción y sin autorización previa.6 Allí, se establecen algunos principios rectores del derecho de asociación sindical en general, como los derechos a redactar sus propios estatutos y reglamentos administrativos, a elegir libremente sus representantes, a la abstención de cualquier intervención de la autoridad pública tendiente a limitar o a entorpecer este ejercicio, a la garantía de que sea un juez quien determine la suspensión o disolución, entre otros.
El Convenio 98 de 1949 se refiere igualmente al derecho de sindicalización y de negociación colectiva, estableciendo la obligación de adoptar medidas para la protección de la negociación colectiva por medio de procedimientos voluntarios. Las organizaciones de los trabajadores deberán gozar de protección frente a cualquier acto de injerencia en su vida interna, principalmente de aquellas medidas que tiendan a dominar o controlar
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por parte de los empleadores las organizaciones de los trabajadores, ya sea realizada directamente o por medio de alguno de sus miembros.7 El Convenio 98 dejaba por fuera de su campo de aplicación a los funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado; posterior-mente, el Convenio 151 establece “que los Estados fomenten procedimientos de negociación u otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de sus condiciones de empleo”.8 La Recomendación 91 de 19519 estableció la importancia de definir el procedimiento para la negociación, concertación, revisión y renovación de los contratos colectivos y señaló sus efectos y extensión.
El Convenio 150 de 1978 obliga a los Estados a “establecer procedimientos para garantizar, la consulta, la cooperación y la negociación entre las autoridades públicas”10 y los representantes de los empleadores y trabajadores.
El Convenio 151 de 1978 consagra el derecho de negociación colectiva de los empleados públicos al establecer en su artículo 1 que el convenio “deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la administración pública, en la medida que no le sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales de trabajo”.11 Excepcionalmente, este “deja al legislador la facultad de determinar hasta qué punto las garantías previstas en él sean aplicadas a los empleados
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de alto nivel que por sus funciones poseen poder decisorio, a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial, a las fuerzas armadas o a la policía”.12 Además, consagra la obligación de “adoptar medidas adecuadas a las condiciones de cada país para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones”.13 El Convenio 154 de 1981, aplicable a todas las ramas de la actividad económica, incluyendo la Administración Pública, fija además la “potestad de los Estados para determinar hasta qué punto las fuerzas armadas y la policía pueden hacer parte de este convenio que indica la importancia de los mecanismos de conciliación y arbitraje en una negociación colectiva”.14 El Convenio 154 fue complementado por la Recomendación 159 de 1978, sobre los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública, indicando que los Estados deben prever en su legislación quiénes serán las personas autorizadas para negociar, y el procedimiento para terminar, renovar o revisar las negociaciones, además de determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública.
La negociación colectiva permite la solución de conflictos laborales en un país, así como posibilita la “adaptación de la disciplina laboral a los nuevos acontecimientos económicos y sociales”,15 y aunque tiene un largo historial
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en Colombia “no se ha construido una memoria sistemática sobre ella, y mucho menos, sobre los contenidos y alcances de la misma”.16 Esto se ha evidenciado aún más frente a la negociación y a los derechos colectivos en general de los empleados públicos, debido a que por muchos años predominó la teoría de la relación unilateral entre la Administración que impone las reglas propias y sus trabajadores. Este carácter estatutario de donde se deriva el empleo público en sus relaciones laborales predominó, y la exclusión de los derechos colectivos tal y como se manejaba en el sector privado tenía básicamente esa razón jurídica, aunada a: ideas como la estabilidad laboral con las que cuentan sus trabajadores a diferencia de los demás empleados, la carrera administrativa con la que no se cuenta por fuera de este sector, el interés público y general que no puede ser superado por intereses particulares, e incluso, la idea de que podía llegar a constituirse en una limitación para el ejercicio del mismo poder.
Estos pensamientos fueron cambiando en el mundo, influenciados profundamente por los convenios y recomendaciones de la oit, y en Colombia, por la promulgación de la nueva Carta Política de 1991 y por la firma del Plan de Acción Laboral (PAL) con Estados Unidos en el 2011.
A continuación, se esbozarán los principales antecedentes del marco normativo de la convención colectiva de los empleados públicos como mecanismo de protección laboral.
La defensa de los derechos laborales y de asociación sindical en Colombia se estableció en la...
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