El financiamiento privado de infraestructuras
| Autor | Roberto Albisetti |
| Páginas | 475-522 |
La evolución del mercado mundial de infraestructuras
y las reformas del marco legal
En los capítulos anteriores se ha hecho referencia al uso de técnicas
estruc turadas en el fina nciamiento de las inf raestruct uras en países en
vías de desar rollo. Ahora se profundizará en el origen y la evolución
de tal fenómeno, puesto que gran pa rte de la aplicación de la estructu-
ración financiera moderna en países emergentes se lleva a cabo en el
sector de la infraestructura.
Podemos colocar el origen histór ico de la inversión privada para
infrae structura de t ransporte en el desa rrollo de las empresas coloniales
de los siglos
xvi
y
xvii
, con sus expediciones en el Nuevo Conti nente y en
el Lejano Oriente, un hito económ ico que ha transformado la ec onomía
global, pues originó el comercio internacional moder no y fomentó las
empresas marítimas, la industria manufacturera europea, los grandes
bancos de inversión (merchant banks), las pri meras bolsas de valores y
las compañía s de seguro. A medi ados del siglo
xix
, el desarrollo de los
ferroca rriles en EE. UU. fue otro ejemplo de verdadero project finance,
seguido por la aplicación de esta téc nica en los años 30 en la exploración
y producción de petróleo en Texas y Oklahoma, donde la f inanciación
para el desar rollo de los campos se fundaba en la capacidad de los
petroleros para rembolsar los préstamos con los ingresos de venta del
petróleo, y que a menudo ofrecían como respaldo a los banqueros los
contratos de venta a largo plazo.
Más tarde, en la década de los 70, la misma técnica fue adop-
tada para el desarrollo de nuevos yacimientos pet roleros en Europa
y, finalmente, se expandió al sector eléctrico gracias a u n cambio de
regulación pa ra la producción de energía eléctrica en los EE. U U., bajo
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de infraestructuras
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el Public Utility Re gulatory Policy Act (Pur pa), que permitió la produc-
ción de energía alternativa a las empresas privadas calificadas (como
cogeneración industr ial o energía renovable). La ley fue el resultado de
la búsqueda de una solución a la fa lta de inversión en nueva capacidad
de las empresas eléct ricas públicas (public utilities) para incentivar la
inversión en generación y así satisf acer un fuerte aumento de demand a
de energía del mercado. El regulador impuso a las utilities contratar
la compra a largo plazo de la energía de nuevas plantas productoras
privadas a una ta rifa mínima cierta y de conectarlas a la red de trans-
misión y distribución, para perm itir el desar rollo de nueva capacidad
de generación financiada por el sector privado. A raíz de este cambio
regulatorio, tuvo origen un gran mercado de nuevos proyectos que ha
fomentado nuevas empresas desarrolladoras de proyectos, empresas
privadas energéticas (Independent Power Producers -
ipp
) y la definición
de innovadores modelos de inversión privada y de f inanciación al sector.
Se proyecta que para c onstruir un a infraestr uctura que se ajuste
al siglo
xxi
en los países emergentes, se necesita desa rrollar proyectos
por más de mil billones de dólares en fina nciamiento adicional del
sector privado.
Los recortes al gasto público con restricciones presupuestales
son necesarios para mantener la estabilidad macroeconóm ica, bajar
la inflación y manejar los efectos de las crisis económicas recurren-
tes, pero afecta n la capacidad de inversión del Estado y causa n un
retraso en el desarrollo de infraestructura que puede comprometer la
competitividad de un país. Esta situación revela una contradicción de
política económica, porque en per iodos de desaceleración la inversión
en infrae structura s debería ser un motor de crecimiento cont racíclico.
La inyección parcial de recur sos públicos tiene una f unción catalítica
que permite abri r una ventana de oportu nidad a las empresas privadas
capaces de asumi r algunos proyectos y movil izar fondeo en el mercado
con soluciones de financiación innovadoras.
La demanda de una población creciente, que pide provisión de
mejores servicios públicos y tecnológicamente más modernos, abarca
todos los sectores de la inf raestructu ra: comunicaciones y tran sportes,
energía eléctrica, gas, oleoductos, productos refinados del petróleo
y petroquímicos, centros de distribución, desar rollo urbano, agua y
saneamiento, vivienda, hospitales y universidades.
El desarr ollo de nuevas infraestr ucturas con soluciones eficientes
para aumenta r la capacidad en la provisión de servicios es un elemento
determina nte del crecimiento económico y social en los países indus-
trializados, donde los grandes motores del mercado han sido grandes
empresas desarrolladoras, promotores e inversionistas. Las inversiones
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en infraestructura necesitan planearse con anticipación, porque son
costosas, su realización toma tiempo y sus beneficios se cosechan a
largo plazo. La tendencia hacia una gradual aplicación del modelo
a países emergentes empezó en la s décadas de los 80 y 90. Inicialmente,
fue export ada por las grandes empresas pr ivadas de los países industri a-
lizados que identifica ron la oportunidad de expandirse como desarro-
lladoras en nuevos mercados. Estas empresas ofrecieron a los gobiernos
de otros países u na solución innovadora que, gracias a la participación
del sector privado, buscaba alca nzar un mejor nivel de oferta de ser vicio
y aumentar las inversiones en nuevos activos de infraestructura con
menor impacto sobre el presupuesto de gasto público y la consecuente
necesidad de aumentar la presión fiscal. El respaldo financiero de las
instituciones multilaterales y de agencias de crédito a la expor tación, a
favor de las empresas desa rrolladoras y const ructoras de los países indus -
trial izados, ha jugado un papel clave en la aplicación exitosa del modelo
de project finance en los países emergentes. De igu al o mayor relevancia
fue el acompañamiento de las instituciones financieras multilaterales,
principalmente del
bm
, con asesorías y préstamos a los gobiernos para
implementar las reformas sectoriales necesarias para definir el marco
regulatorio de soporte al modelo, y de la International Finance Corpo-
ration
(ifc)
como inversionista y prestamista de largo plazo asociado a
los empresarios privados, para validar el modelo y mitigar riesgos de
proyectos pilotos en nuevos mercados.
Pronto, otras multilaterales regionales han prestado asesoría
técnica a los gobiernos para fomentar la divulgación de las mejores
prácticas de est ructuración de asoc iaciones público-privadas, inicial-
mente con programas de asesoría para la aprobación del marco regu-
latorio necesario para acomodar la participación del sector privado
en sectores tradicionalmente controlados por el sector público. En
la etapa de implementación, con el apoyo de asesores técnicos espe-
cializados, se crea una agencia pública encargada del desar rollo del
plan de expansión de infraest ructuras asignadas al sector privado e,
incluso, la definic ión y preparación de los proyectos, los requ isitos de
partic ipación, los pliegos de licitación y, finalmente, la adjudicación de
contratos de concesiones. Luego, por lo general, las agencia s se encargan
de la supervisión de los contratos en el periodo de implementación
del proyecto y de operación, con el soporte de consultores externos.
Los servicios públicos esenc iales como el transpor te, las telecomu-
nicaciones, la electr icidad y el agua satisfacen las nec esidades fundamen-
tales de nuestra s sociedades. Sin embargo, en los países emergentes y en
vías de desar rollo, la prestación de dichos servicios es i nsuficiente y por
esto sigue aumenta ndo el llamado al sector privado para pa rticipar en el
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