Control fiscal territorial. Diagnóstico y perspectivas
| Autor | Carlos Ariel Sánchez Torres; Clara López Obregón; Edilberto Peña González; David Aldana Arévalo |
| Cargo | Director del Proyecto de Investigación. Investigadora principal. Facultad de Jurisprudencia. Profesor auxiliar de carrera académica. Facultad de Jurisprudencia. Joven Investigador. Facultad de Jurisprudencia. |
| Páginas | 44-84 |
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Los resultados del proyecto de investigación fueron publicados en su totalidad en el texto Control Fiscal Territorial. Fundamentos de reforma, publicado por la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y la Universidad del Rosario en el año 2006, en desarrollo del Contrato de prestación de servicios No. 930 de 2005. Este artículo recoge una síntesis de los principales planteamientos y las discusiones del equipo de trabajo, cuyo objetivo es difundir los productos de los proyectos de investigación que realizan las líneas de investigación de la Universidad del Rosario. Ag
Palabras clave: control fiscal territorial, contralorías territoriales, Contraloría General de la República, finanzas públicas. Territorial fiscal control, territorial controller offices, Contraloría General de la República, public finances.
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En este artículo se presentan sintéticamente los resultados del proyecto de investigación "Propuesta de mejoramiento al control fiscal territorial", desarrollado por la Universidad del Rosario con el apoyo financiero de la Agencia Técnica de Cooperación Alemana (GTZ). Se presentan brevemente el diagnóstico y la identificación de los principales problemas del sistema de control fiscal territorial de primer nivel -Contraloría General de la República (CGR), contralorías departamentales, distritales y municipales-, y segundo nivel -Auditoría Page 45 General de la República (AGR)-, ofreciendo un panorama general del funcionamiento y la distribución de competencias entre los diferentes órganos de control fiscal.
En la investigación se aborda el control fiscal territorial en Colombia desde diferentes ópticas, y a partir de un diagnóstico se elabora una propuesta concertada y participativa de mejoramiento sobre los niveles mencionados que lo ejercen. La hipótesis de la cual parte la investigación es la siguiente: el mejoramiento y la optimización de la eficiencia y eficacia del control fiscal territorial es un elemento clave para recuperar y fortalecer la confianza ciudadana respecto a la rendición de cuentas de las autoridades locales y la transparencia de la gestión de los recursos públicos y su destino efectivo en la satisfacción de las necesidades sociales a cargo del Estado, lo cual constituye requisito indispensable para el fortalecimiento y la legitimación de la democracia local, y el mejoramiento del proceso de descentralización territorial.
Dentro de las propuestas analizadas en este proyecto se encuentran la despolitización en la elección de los funcionarios encargados de efectuar el control fiscal a nivel territorial, la financiación para realizar dicho control con fuente en recursos propios de las entidades territoriales, la implementación de mecanismos de agrupación de órganos de control para lograr economías de escala, y la integración del control fiscal territorial con el control de segundo nivel mediante la aplicación de un mecanismo de subsidiariedad en el ejercicio del control por parte de la Contraloría General de la República, y el mejoramiento en los sistemas de información, indicadores y evaluación aplicados por las contralorías territoriales.
El sentido analítico del siguiente artículo consiste en profundizar en el diagnóstico y la conceptualización del sistema de control fiscal establecido en la Constitución; establecer las fortalezas y debilidades de su regulación legal; analizar el impacto normativo del desarrollo jurisprudencial sobre la regulación legal, y analizar la práctica del control fiscal por parte de los órganos de control fiscal competentes.
El problema que abordó la investigación se planteó a través del siguiente interrogante: ¿cómo hacer del control fiscal un instrumento de fortalecimiento de la democracia local?
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El mejoramiento y la optimización de la eficiencia y eficacia del control fiscal territorial es elemento clave para recuperar o fortalecer la confianza ciudadana en la rendición de cuentas de las autoridades locales sobre la eficiencia y transparencia en la gestión de los recursos públicos y su destino efectivo a la satisfacción de las finalidades sociales del Estado a su cargo, lo cual constituye requisito indispensable para el fortalecimiento y la legitimación de la democracia local.
En este sentido, las premisas que orientaron la investigación fueron las siguientes:
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Es necesario contar con un control fiscal territorial efectivo para garantizar la materialización de los fines sociales del Estado cuyo cumplimiento corresponde al nivel territorial.
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El fortalecimiento del control fiscal local es parte necesaria en la profundización y mejoramiento del proceso de descentralización territorial.
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Mejorar el control fiscal territorial exige complementar el control de segundo nivel con un mecanismo de subsidiariedad en el ejercicio del control por parte de la CGR.
La investigación se desarrolló mediante la aplicación de la siguiente metodología:
La etapa de investigación previa permitió determinar el estado actual del problema de investigación y profundizar en el diagnóstico y la sistematización del diseño institucional y funcional del control fiscal territorial; su impacto sobre la cobertura, transparencia, eficiencia y eficacia en el cumplimiento de su misión constitucional y legal.
En esta etapa se realizó el análisis crítico de la estructura orgánica y de la distribución de competencias entre los órganos de distintos niveles de gobierno para concluir con un análisis de la distancia que se percibe entre la teoría implícita en la normatividad y su aplicación en la práctica.
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A través del análisis y la descripción de los datos se obtuvieron los resultados que permiten mostrar, de manera global, cómo se encuentra la calidad del control fiscal en Colombia.
Presentación de la propuesta de reforma del diseño institucional y de competencias del control fiscal actual.
La Constitución de 1991 amplió de manera significativa el espectro del control fiscal en el país al establecer que la vigilancia fiscal se ejercerá, no solamente sobre las entidades públicas, sino también sobre los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación y de las entidades territoriales (CP, arts. 267 y 272). Así se establece el principio de universalidad de la vigilancia fiscal al determinar que allí donde haya un bien o recurso público, llegará el control fiscal, sin tener en cuenta la naturaleza pública o privada de la persona jurídica o natural que lo administre. Este principio, desarrollado por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-167 de 1995, precisó que en relación con el artículo 267, específicamente sobre la competencia de la CGR, de llevar a cabo el control fiscal de la administración, debe entenderse en su más amplia acepción, es decir referido tanto a las tres ramas del poder público como a cualquier entidad de derecho público, y a los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación, que garanticen al Estado la conservación y adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación; así pues donde quiera que haya bienes o ingresos públicos, deberá estar presente en la fiscalización, el ente superior de control.1
No obstante lo anterior, han surgido interrogantes respecto del alcance del control fiscal cuando los recursos manejados tienen un carácter mixto, es decir, que a éstos pertenece una cuota del sector público y otra del privado o solidario, aspectos que son desarrollados en detalle más adelante.
La interpretación legal y jurisprudencial de la universalidad del control fiscal ha conducido a un complejo entramado de distribución de competencias entre los distintos órganos de control fiscal, generan-Page 48do conflictos y duplicación de funciones, presentándose diversos criterios de distribución del control, así: nivel u orden de gobierno del sujeto vigilado, naturaleza jurídica del sujeto vigilado, y naturaleza de los recursos...
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