La formalización de la propiedad rural en Colombia
| Autor | Natalia Correa Sánchez |
| Páginas | 103-141 |
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Capítulo 4
La formalización de la propiedad rural en Colombia
Natalia Correa S ánchez
Introducción
El acuerdo final de paz, que fue suscrito en el Teatro Colón de Bogotá el 24 de
noviembre del 2016 entre el Gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucio-
narias de Colombia - Ejército del Pueblo (
FARC-EP
), reconoce que las medidas de
acceso y formalización de tierras son el núcleo de lo acordado en materia agraria y
el punto de partida de las demás medidas que serían adoptadas dentro de la Reforma
Rural Integral (
RRI
). Esto, por cuanto el conflicto sobre la tierra ha sido un elemento
definitivo para que la violencia en el campo persista y para que las brechas entre las
ciudades y el campo colombiano sean cada vez más prominentes. Las nuevas medi-
das de acceso y formalización de la tierra acordadas en La Habana fueron impulsadas
mediante el Decreto Ley 902 del 2017, el cual incorpora la figura del Ordenamiento
Social de la Propiedad Rural (
OSPR
) como la estrategia para implementar la
RRI
.
El
OSPR
aborda un conjunto amplio de acciones que incluyen, entre otras, el
ordenamiento del uso y ocupación de tierras rurales, las acciones para la admi-
nistración de tierras de la Nación y la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra
rural, así como la planificación, gestión y financiación del suelo y la garantía de un
mercado de tierras transparente y monitoreado. Estas acciones han sido agrupadas
bajo tres conjuntos dentro de la política de
OSPR
: (1) distribución de la propiedad y
acceso a la tierra rural, referido a las actividades para la asignación del derecho de
propiedad y otras formas de tenencia de las tierras rurales; (2) mercado de tierras,
esto es, el conjunto de transacciones legales que se adelantan sobre predios que no
han sido objeto de exclusiones; y (3) regularización de las tierras rurales, es decir,
las actuaciones requeridas para corregir las situaciones irregulares, tales como la
informalidad en la propiedad (Agencia Nacional de Tierras [
ANT]
, 2017).
Este capítulo se enfoca en las actuaciones de regularización de las tierras rurales
como componente del
OSPR.
Para ello, se caracterizan las políticas de formalización
de la propiedad rural en Colombia, así como sus antecedentes y su aparición como
eje central de la
RRI
. Se expone cómo surgieron las iniciativas y políticas referidas a la
informalidad de la propiedad rural en la agenda pública del Estado colombiano, cómo
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La Reforma Rural Integral en Colombia
se manifestó esa discusión en la Mesa de Conversaciones de La Habana y cuáles
son las acciones de formalización que han sido adoptadas en el acuerdo final. En ese
orden de ideas, se analiza, primero, qué es la formalización de la propiedad rural en
el caso colombiano; segundo, la evolución de los principales programas, proyectos
y políticas de formalización de la propiedad rural en Colombia antes del proceso de
paz; tercero, las discusiones en la Mesa de Conversaciones sobre el tema, así como
los acuerdos alcanzados; cuarto, las interpretaciones de las partes en relación con
cómo habría de implementarse lo acordado en materia de formalización, incluidas
las medidas de formalización del Decreto Ley 902 del 2017; y, finalmente, cómo las
medidas definidas en el acuerdo final y este decreto en materia de formalización
recogen diversos elementos que habían sido planteados a lo largo de los años, pero
también incorporan aspectos novedosos en la materia.
Propiedad formal e infor mal en la ruralidad colombiana
En su acepción más amplia, la informalidad de la propiedad es una situación de tenen-
cia irregular de la tierra, en la cual quien se reputa propietario del predio no tiene
el respaldo documental y registral de su derecho de propiedad (Benjaminsen et al.,
2009). En contraposición, existe una relación de propiedad formal cuando se cuenta
con un título que acredita la propiedad sobre el bien (escritura pública, resolución
administrativa, sentencia judicial) que ha sido debidamente registrado en la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos. Así, por formalización se debe entender “la
puesta en marcha de un conjunto de acciones y procedimientos (administrativos,
notariales, judiciales) dirigidos a legalizar o resolver la titularidad de los derechos
ejercidos por las personas sobre determinados predios, a fin de fijar en su patrimo-
nio el pleno derecho de propiedad sobre la tierra (uso, goce y libre disposición)”
(Acción Social, 2009, p. 57).
En el caso de las zonas rurales colombianas, la prevalencia de la informalidad
en la tenencia de la tierra se explica, entre otras cosas, por la complejidad de los
trámites administrativos, la ubicación de las oficinas de atención de las autorida-
des administrativas y judiciales y la existencia de normas sociales que suplen de
forma eficaz la desconocida reglamentación estatal (Arteaga Vallejo et al., 2017).
Según los cálculos de la Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria (
UPRA
) del
2019, el 52,7 % de los predios del país se encuentran en situación de informalidad y
los departamentos con mayor prevalencia de informalidad son Boyacá, Antioquia,
Cundinamarca y Nariño.
Ahora bien, como se verá en la siguiente sección, en Colombia se han adelantado
diversas iniciativas (planes, programas, leyes) dirigidas a formalizar la tenencia de la
tierra por parte de los pobladores rurales. No obstante, estos programas han usado
de forma indistinta el término formalización, al referirse tanto a predios públicos
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La formalización de la propiedad rural en Colombia
como privados que, por diferentes razones, carecen del respaldo documental o el
registro correspondiente ante el Estado1. Por consiguiente, pueden existir confu-
siones conceptuales sobre el contenido y alcance de las medidas de formalización
en el ordenamiento jurídico colombiano (Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, 2021; Triana Ancinez et al., 2021). Así, con el fin de delimitar el objeto de este
capítulo y de contribuir a la comprensión de este tema, a continuación se propone
una caracterización sobre las relaciones precarias o de informalidad que se pueden
encontrar en Colombia2, según tres categorías de análisis:
1. Naturaleza del predio: El punto de partida es definir la naturaleza jurídica del
bien (pública o privada). Si el bien es de naturaleza pública (como un predio
baldío o un predio del Fondo Nacional Agrario3) o de naturaleza privada (un
predio respecto del cual se acredita la plena propiedad frente al Estado)4.
2. Tipo de informalidad: Si el bien es de naturaleza pública, la informalidad podrá
derivar, por ejemplo, de la falta de reconocimiento por parte del Estado
de la ocupación que se ha hecho del predio o de la falta de registro de la
resolución de adjudicación proferida por la autoridad de tierras. Si el bien
es de naturaleza privada, la informalidad podrá derivar, por ejemplo, de una
transferencia irregular del dominio (falsa tradición).
3. Medida de formalización que procede: Si el predio es baldío, la única forma de
acceder a la propiedad del bien es mediante la adjudicación. Así, las medidas
para resolver este tipo de informalidad consistirán en adelantar o completar
el procedimiento administrativo de adjudicación ante la autoridad de tierras,
o registrar la resolución de adjudicación en caso de que se haya expedido.
1 Por ejemplo, según Restrepo y Bernal (2014) la adjudicación de baldíos es una medida de formali-
zación de la propiedad rural. Esto, bajo el supuesto de que, al “adjudicar formalmente el baldío, se
protocoliza la formalización de dicho predio” (p. 141).
2 La autora no desconoce que el procedimiento administrativo de formalización de competencia de
la
ANT
puede recaer únicamente sobre predios de naturaleza privada. No obstante, dado que se está
usando el concepto amplio de formalización, se incluirán aquí aquellos supuestos en los cuales la
informalidad recae sobre predios de naturaleza pública.
3 Los bienes del Fondo Nacional Agrario son de naturaleza fiscal, lo que significa que, a diferencia
de los baldíos, son predios de propiedad de la
ANT
en los términos del Decreto 1071 del 2015 (art.
2.14.21.1).
4 De conformidad con el artículo 48 de la Ley 160 del 1994, “a partir de la vigencia de la presente Ley,
para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba
el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debi-
damente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones
de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraor-
dinaria”. La interpretación y aplicación de esta disposición dentro de los procesos de prescripción
adquisitiva del dominio se encuentra bajo revisión de la Corte Constitucional al momento de redac-
ción de este capítulo.
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