La función legislativa
| Autor | Manuel Fernando Quinche Ramírez |
| Páginas | 564-616 |
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Capítulo XII.
La función legislativa
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La segunda de las funciones públicas dispuestas por el artículo 113 de la Constitución es la función legislativa. Tradicionalmente y bajo una fórmula reduccionista, se ha dicho que el Congreso es simplemente el encargado de producir las leyes que el ejecutivo habrá de aplicar, lo que además de parcial es inexacto. A continuación se verá, que la de expedir leyes es apenas una de las funciones del Congreso, y no la fundamental, pues dentro de la comprensión de un Estado complejo, al Congreso le competen otras funciones decisivas. La presentación de las funciones del Congreso de la República se hará en cuatro secciones. Inicialmente se hace una breve referencia histórica del parlamento, y más precisamente, del Congreso como órgano de representación en Colombia
(i), para luego hacer una presentación de la estructura del Congreso (ii). En tercer lugar serán desarrolladas las tres funciones principales que le adscribe el artículo 114 de la Carta (iii), para trabajar finalmente las demás funciones del órgano (iv).
1. Los orígenes de la representación. El Congreso en Colombia
La característica central de los Congresos es la de ser órganos de representación. En este sentido sus miembros, bien se los llame diputados, parlamentarios, representantes o simplemente congresistas, han de representar los intereses de sus electores, así como los de los habitantes de las regiones en que fueron elegidos. La pregunta por el origen de estos órganos representativos ofrece una respuesta externa, referida al parlamento inglés, y otra interna, que atiende a la especificidad del caso colombiano.
1.1. Los orígenes modernos de la representación.
El Parlamento Británico
A finales de la Edad Media, fueron hechos en Europa diversos intentos de organización de los regimenes representativos. Los Estados generales franceses, las dietas alemanas o las cortes españolas, fueron intentos locales de representación, finalmente limitados por el advenimiento de los regímenes absolutistas. No obstante, hay consenso en afirmar que fue en Inglaterra donde el régimen representativo fue perfeccionándose desde el Siglo XIII a la actualidad, bajo
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la institución del Parlamento, posteriormente adoptada con ajustes en otros países, bajo las denominaciones genéricas de Congreso, Asamblea Legislativa, o Cámara de Diputados.
De acuerdo con la información ofrecida por Hauriou, el origen de dicha institución ha de fijarse en el Consejo de Vasallos, un cuerpo de carácter consultivo que se reunía con el Rey, que el siglo XIII se transformó en el Consejo Común del Reino, o Mágnum Concilium, mencionado dentro del texto de la Carta Magna de 1215, al que eran sometidos los principales reglamentos que iban a ser expedidos por el rey. Este Magnum Concilium, al comienzo integrado tan solo por pares laicos y eclesiásticos, por nobles, convocó el 20 de enero de 1265 por primera vez, a dos caballeros de cada Condado, lo que resultó ser históricamente decisivo, hasta el punto que “los ingleses consideran que, a partir de esa fecha, han tenido parlamento”.667Posteriormente y a lo largo del siglo XIV, el Parlamento comenzó a sesionar en dos cámaras, la de los Lores (nobles) y la de los Comunes (delegados de los Condados), bajo la conducción de un Speaker, que dirigía las discusiones.
Paulatinamente el Parlamento iría asumiendo diversas funciones políticas, legislativas y judiciales, dentro de un proceso de expansión que se detendrá en el siglo XVI, cuando los reyes de la Dinastía de los Tudor, despojarán al Parlamento de las prerrogativas legislativas, hasta el siglo XVII y el advenimiento de los Estuardo, bajo cuyo mandato se fortalecerá el Parlamento, hasta consolidarse definitivamente a partir del año 1688 con la Revolución Gloriosa y la llegada al poder de Guillermo III, de la Casa de Orange. A partir de ese momento, la institución del Parlamento madurará de modo definitivo como un órgano de carácter político, colaborador del rey, limitador de sus poderes, con funciones legislativas y algunas veces, judiciales.
1.2. La institución representativa. El Congreso en Colombia
Tal y como lo hicieran la mayoría de los países de América Latina, tras el proceso de Independencia, Colombia adoptó la institución legislativa norteamericana, que
667 Hauriou, André. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Ariel, Barcelona, 1980, página 255.
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había sido reflejo de la institucionalización inglesa, estableciendo un Congreso de la República con doble cámara, es decir, con un Senado y con una Cámara de Representantes. La fecha del 27 de Noviembre de 1811, cuando se suscribe el Acta de la Federación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, suele ser tomada como punto de partida del Congreso de Colombia, en el sentido de adoptarse un cuerpo bicameral, luego contenido en la Constitución de Cundinamarca de 1812 y posteriormente vertido en las constituciones políticas nacionales. La primera Constitución Política Nacional, la de 1821, previó bajo el Título IV, en el artículo 40, la institución del Congreso, con la estructura básica que se mantiene hasta nuestros días: “Artículo 40. El Congreso de la República estará dividido en dos Cámaras, que serán el Senado y la Cámara de Representantes”, fijando un período de 8 años para los senadores y de 4 para los representantes. Posteriormente, las Constituciones de 1830 y de 1832 introdujeron algunas modificaciones al régimen de la representación, reduciendo el período de los parlamentarios a cuatro y dos años respectivamente, junto con otros cambios de baja intensidad, todo lo cual propició el mantenimiento de la institución congresional, aún durante el período de tránsito hacia el régimen federal. Años después, la Constitución Federal de Rionegro, de los Estados Unidos de Colombia, expedida en 1863, reguló la actividad del Congreso bajo el Título VI, destinado al Poder Legislativo. Allí se estableció el Congreso de los Estados Unidos de Colombia (artículo 48), conformado por dos cámaras, la Cámara de Representantes y el Senado de Plenipotenciarios (artículo 37), dejando en libertad a cada uno de los Estados, para fijar la manera de elegir sus representantes (artículo 40), bajo el régimen de inmunidad personal y patrimonial del parlamentario.
Clausurado por las armas el período federal en Colombia por Rafael Núñez, se expide la Constitución de 1886, que reguló lo relativo a la tarea legislativa y las funciones del Congreso entre los títulos VI y X, manteniendo el carácter bicameral, las diversas inmunidades y aumentando el período de senadores y representantes a 6 y 4 años para cada uno. En el año 1938 son creadas las comisiones constitucionales permanentes, dentro de un régimen de mejoramiento que fue perfeccionado con la Reforma Constitucional de 1945, todo lo cual se mantuvo hasta el mes de noviembre de 1949, oportunidad en la que el Presidente Mariano Ospina Pérez tras declarar turbado el orden público, clausuró el Congreso de la
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República mediante el Decreto 3520 de ese año. Las funciones del Congreso son finalmente restituidas con la aprobación del “Plebiscito” de 1957 (que realmente fue un referendo), por el que fueron convocadas elecciones para elegir Congreso “el primer domingo del mes de diciembre de 1957”, reiniciando labores el día 20 de julio de 1958, dentro del período del llamado Frente Nacional.
Finalmente y en atención a su descrédito, que lo ha involucrado con sectores del narcotráfico y el paramilitarismo, el Congreso de la República fue revocado a finales del año 1990, para dar paso a la instalación de la Asamblea Nacional Constituyente, que daría lugar a la Constitución de 1991. La institucionalidad es restituida, llevándose a cabo la elección de un nuevo Congreso, mediante votación realizada el día 27 de octubre de 1991. El Congreso actual mantiene su carácter bicameral, contando en el Senado con 102 miembros y en la Cámara de Representantes con 166 miembros, siendo aproximadamente 50 de ellos, miembros de la coalición de gobierno del presidente Uribe, investigados por paramilitarismo para finales de 2008.
2. Estructura del Congreso de la República
Según se dijo, la estructura del Congreso es y ha sido bicameral. Tan solo en el año 2002 y bajo el pretexto de la eficiencia y el ahorro de dinero, el Presidente Uribe propuso la creación de un Congreso unicameral,668similar al que opera en la actualidad en la República del Perú, cuya eficiencia le permitió en su momento, el trámite y aprobación de leyes de amnistía general a perpetradores de crímenes atroces, en apenas dos días.669El marco normativo del Congreso y su estructura está dado por el Título VI de la Constitución, que va de los artículos 132 a 188, por las normas contenidas en el Acto Legislativo No. 1 de 2003, sobre Reforma Política, por la Ley
668 Proyecto de Ley No. 47 de 2002, Senado, por el cual se convocaba a la realización de un referendo constitucional. Gaceta del Congreso No. 323 de agosto 9 de 2002.
669 Se trata de las Leyes 26479 y 26492, por medio de las cuales, el convicto Alberto Fujimori, por intermedio de su congreso unicameral, hizo aprobar leyes de amnistía e indulto general, a todos los agentes oficiales y paramilitares que participaran en las masacres y violaciones masivas de los derechos humanos acontecidas durante su presidencia, por las que adicionalmente, el Estado peruano fue declarado internacionalmente responsable por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
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5 de 1992, orgánica del Congreso, así como por las leyes 3 de 1992 y 754 de 2002, sobre composición de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
2.1. Los órganos de dirección del Congreso y de sus Cámaras
De...
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