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Gaceta del Congreso del 05-10-2006 - Número 432PSDPL (Contenido completo)

Fecha de publicación05 Octubre 2006
Número de Gaceta432
GACETA DEL CONGRESO 432 Jueves 5 de octubre de 2006 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
G a c e t a d e l c o n G r e s o
AÑO XV - Nº 432 Bogotá, D. C., jueves 5 de octubre de 2006 EDICION DE 56 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO
DE LEY NUMERO 207 DE 2005 SENADO
por la cual se establece el Régimen de Insolvencia de la República
de Colombia y dicta otras disposiciones.
Bogotá, D. C., octubre 2 de 2006
Doctor
ANTONIO GUERRA DE LA ESPRIELLA
Presidente Comisión Tercera
Senado de la República
Ciudad
Referencia: Ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número
207 de 2005 Senado, por la cual se establece el Régimen de Insolvencia
de la República de Colombia y dicta otras disposiciones.
Apreciado Presidente:
En los términos de los artículos 174 y 175 de la Ley 5ª de 1992 y en
cumplimiento del encargo de la Presidencia de la Comisión Tercera del
Senado de la República, nos permitimos rendir ponencia para segundo
debate al Proyecto de ley número 207 de 2005 Senado, por la cual se
establece el Régimen de Insolvencia de la República de Colombia y se
dictan otras disposiciones.
I. El Proyecto de Ley – Estado del trámite
El Proyecto de ley número 207 de 2005 Senado, autoría de los Mi-
nisterios de Comercio, Industria y Turismo, Hacienda y Crédito Público
y de la Protección Social, fue radicado en el Senado de la República el
día 16 de diciembre de 2005 y publicado en la Gaceta del Congreso
número 943 de 2005. La ponencia para primer debate fue publicada en
la Gaceta del Congreso número 129 de 2006 y fue aprobado en primer
debate en sesión de la Comisión Tercera de la Corporación el 7 de junio
del presente año.
En dicho debate intervinieron por parte del Gobierno Nacional el Su-
perintendente de Sociedades, Rodolfo Daníes y la Viceministra Técnica
del Ministerio de Hacienda, María Inés Agudelo, quienes expusieron los
principales objetivos que busca el proyecto de ley y dieron cuenta del
amplio proceso de socialización que había tenido la iniciativa entre aca-
démicos, entidades y en el ámbito de múltiple foros internacionales.
Durante el primer debate, los miembros de la Comisión Tercera de
Senado, a petición de los Senadores Piedad Zuccardi, Jaime Dussán y
Gabriel Zapata, acordaron que, en caso de que surgieran discrepancias al
estudiar el proyecto con más detenimiento de cara al segundo debate en
la Plenaria del Senado, este sería devuelto a la Comisión para un estudio
más detallado.
Con esta aclaración, la Comisión Tercera aprobó el proyecto de ley,
acogiendo el pliego de modicaciones contemplado en la ponencia para
primer debate y se amplió el número de ponentes para incluir a los Sena-
dores Piedad Zuccardi y Jaime Dussán.
El día 6 de septiembre de 2006, la Comisión Tercera del Senado, lle-
vó a cabo una sesión informal sobre el Proyecto de ley número 207 de
2005 Senado, en la cual intervinieron representantes de varias empresas
tales como La Alquería, Multiproyectos S.A., Colchones El Dorado y
Colmáquinas y gremios como la ANDI y Confecámaras. Las empresas
antes mencionadas expusieron ante los miembros de la Comisión su ex-
periencia tras haberse acogido a lo dispuesto por la Ley 550 de 1999 y
analizaron algunos puntos que debían tenerse en cuenta para la reforma
al régimen de insolvencia en Colombia. Los gremios por su parte, expre-
saron su apoyo general al proyecto y sugirieron algunas modicaciones
de cara al segundo debate de la iniciativa.
Durante la sesión informal, el señor Jaime Mariño, representante legal
de la Empresa Multiproyectos S.A., expresó que una reforma al régimen
concursal debía garantizar el acceso a recursos de capital de trabajo que
le permitieran a la empresa continuar con su actividad y recuperarse de
su situación de insolvencia. En el mismo sentido se pronunció el repre-
sentante legal de la empresa Colmáquinas, Humberto Martínez, quien
añadió que el trámite para acogerse a la Ley 550 había sido necesario
para la recuperación de la empresa, pero indicó que su ingreso y trámite
había podido ser más fácil y expedito.
Por su parte, Martha Gómez, representante de Colchones El Dorado,
sostuvo que se debía implementar un régimen que favoreciera a los pro-
veedores sobre los demás acreedores con el n que la empresa pudiera
continuar con su actividad. De igual manera pidió que se revisaran los
costos que signicaban los promotores.
En cuanto a los pronunciamientos de los gremios, Confecámaras ex-
preso su apoyo general al proyecto del Gobierno en tanto que la Andi se
mostró satisfecha con la reforma, pero comentó que consideraba muy
complicados los supuestos de admisión. Del mismo modo, pidió que los
efectos de la reorganización no ocurrieran desde el momento de la so-
licitud. El doctor Ricardo Fajardo, en representación de la Asociación,
expresó también que la supresión del derecho al voto dejaba en condi-
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ción desventajosa al acreedor interno y que se debía desarrollar mejor la
responsabilidad subsidiaria de las controlantes.
Posteriormente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, si-
guiendo la sugerencia de los Senadores de la Comisión Tercera, adelantó
un proceso de revisión del proyecto de ley, recogiendo lo expuesto en
la sesión informal, los pronunciamientos de varias rmas de abogados
expertos en la materia y gremios de la producción que jaron su posición
frente al proyecto y sugirieron algunas modicaciones que se describen
a continuación:
La Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia y los abogados
Alvaro Londoño y Alvaro Isaza, expresaron su apoyo a la iniciativa y
sugirió modicaciones al objeto de la ley en el sentido de que este de-
bía incluir la protección de la empresa como unidad de explotación eco-
nómica; se propuso suprimir el arraigo judicial como facultad del juez;
permitir a la persona natural escoger el juez competente para que la Su-
perintendencia de Sociedades se enfoque en las actuaciones relacionadas
con personas jurídicas.
De igual manera, dentro de los supuestos de admisibilidad se pidió
la eliminación de algunos requisitos que se consideran excesivos o que
presumen la mala fe del empresario, pero preservando las exigencias
justicadas para evitar que se abuse de la gura. La ANDI se pronunció
en el mismo sentido.
En cuanto a los documentos exigidos para presentar la solicitud de ad-
misión, aceptando la sugerencia de la Cámara de Comercio de Antioquia
se adicionan los estados nancieros básicos, tratándose de comerciantes
correspondientes a los tres últimos ejercicios con el n de ayudar a es-
clarecer la génesis de la crisis y se elimina el dictamen del revisor scal
y los avalúos por considerar que implican elevados costos y no cumplen
una función indispensable, en este punto también se atienden las inquie-
tudes de la Asociación Nacional de Industriales.
Para los efectos de la presentación de la solicitud de admisión al pro-
ceso de reorganización, se elimina el requisito de inscripción de la noti-
cia en el registro mercantil ya que esto modica la conducta de agentes,
tales como los proveedores, en detrimento de la actividad de la empresa.
En consecuencia, y con el n de garantizar la debida publicidad en el
momento oportuno, dicha inscripción tendrá lugar cuando se expida la
providencia que decreta el inicio del proceso. De esta manera, se preten-
de resolver de forma alternativa la inquietud de la ANDI sobre la posible
parálisis de la compañía en el lapso que transcurre entre la solicitud de
admisión y el inicio del proceso de reorganización.
La ANDI expresó igualmente en su concepto que suprimir el derecho
de voto del deudor y el acreedor interno implica una violación al princi-
pio de universalidad que debe caracterizar al concurso.
El profesional del derecho Juan Carlos Esguerra por su parte formuló
comentarios al proceso a seguir para hacer uso de la acción revocatoria
y de simulación; alaba que se acoja el modelo de la Uncitral para la in-
solvencia transfronteriza y reclama que se aborde de manera más com-
pleta el allanamiento de la personalidad jurídica en aquellos casos en los
cuales se utilice una empresa como mecanismo para la defraudación de
terceros.
La Asociación Bancaria (Asobancaria) pidió la limitación del ámbito
de aplicación de la Ley para que cobijara solamente a las personas jurí-
dicas y naturales comerciantes. Además, pide que dentro del suministro
de información de los acreedores y deudores se exceptué aquella que esta
cobijada por la reserva bancaria.
Los Ponentes consideraron válidas varias de las reformas planteadas
por el sector privado y las presentan a consideración de la Plenaria del
Senado en el pliego de modicaciones propuesto para segundo debate.
II. Necesidad de la ley
El Gobierno Nacional en la exposición de motivos del proyecto de
ley, señala que la necesidad de la ley se debe a que:
“La Ley 550 de 1999 llamada de intervención económica, fue con-
cebida como un mecanismo transitorio para atender una situación co-
yuntural de crisis económica generalizada, en consideración a que los
mecanismos concursales diseñados para situaciones ordinarias resulta-
ron insucientes e inadecuados, por eso el proceso concordatario fue
suspendido por cinco (5) años, para entrar en aplicación la citada ley, la
cual fue prorrogada por el término de dos (2) años a través de la Ley 922
de 2004”.
Por ello, considerando que la vigencia de la Ley 550 expira el próxi-
mo mes de diciembre resulta “…oportuno poner a consideración del
Congreso de la República un proyecto de ley basado en las experiencias
ocurridas durante la aplicación de los diferentes mecanismos concursales
incluyendo los que le antecedieron, para obtener una nueva propuesta que
cubra las expectativas de acreedores, deudores, jueces y en general de
la comunidad económica empresarial, que garantice un proceso seguro,
ágil y efectivo. Por eso, soportados en lo observado en el trámite de los
acuerdos de reestructuración, en el régimen concordatario y liquidatorio
vigente bajo la Ley 222 de 1995, y en los anteriores regímenes concor-
datarios (Decreto 350 de 1989 y Código de Comercio) y de la quiebra,
fue estudiada una propuesta legislativa referente a un régimen general
de insolvencia que sustituya, tanto al sistema temporal de la citada Ley
550 de 1999, como al concordato y la liquidación obligatoria regulados
en la Ley 222 de 1995. El proyecto establece un régimen de insolvencia
unicado, aplicable a las personas naturales, las personas jurídicas y las
sucursales de sociedades extranjeras”1.
Según lo indica la Exposición de Motivos que antecede al proyecto
de ley:
“Este proyecto de ley fue elaborado para convertirse en régimen con
vocación de permanencia, manteniendo y mejorando la agilidad y los
principios contractuales que orientaron la Ley 550 de 1999. Con base en
lo anterior, es claro que la asimilación de este nuevo sistema, además de
otorgar bondades e innovaciones al régimen concursal, no implicaría un
cambio difícil de asimilar para la comunidad empresarial colombiana.
Adicionalmente, en su concepción, este régimen general de insolven-
cia tiene como su principal objetivo el servir como instrumento tanto
para momentos de normalidad como de inestabilidad económica del
país. Adicionalmente, la propuesta incorpora al ordenamiento jurídi-
co colombiano, la Ley Modelo sobre Insolvencia Transfronteriza de la
CNUDMI (Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil
Internacional)”.
Resulta claro que ley de intervención económica (Ley 550 de 1999),
tuvo importantes logros frente a la realidad empresarial de comienzos
del presente siglo constituyéndose en una herramienta rápida y ágil para
resolver situaciones de insolvencia de varias empresas. Según informa-
ción de la Superintendencia de Sociedades de la aplicación de esta Ley
550 de 1999, se tiene que dentro de su vigencia se han aceptado 1.198
empresas, de las cuales 952 suscribieron el acuerdo de reestructuración
correspondiente, conservando 82.000 puestos de trabajo.
No obstante, en otras ocasiones, creó inseguridad y abusos de las par-
tes dominantes del proceso, en especial la ejercida por los acreedores
internos y no contribuyó plenamente a una solución certera de los pro-
blemas nancieros de las empresas en crisis.
Dentro de los problemas de aplicación de la Ley 550 de 1999, se men-
cionan los siguientes:2
• Un promedio equivalente al 29.8% de los casos de empresas en re-
estructuración terminaron en liquidación obligatoria, existiendo un alto
riesgo, al igual de lo que ocurría en el proceso concordatario a través
de los llamados concordatos liquidatorios, que la Ley 550 fuere utiliza-
da para que deudores y acreedores encubrieran en las reestructuraciones
empresas no viables, de manera que la suscripción del acuerdo única-
mente postergaba la denición del problema, entre otras cosas, dada la
complejidad, lentitud e indenición que en la práctica caracterizan al
proceso liquidatorio regido por la Ley 222 de 1995.
• En la práctica los acuerdos de reestructuración en la generalidad de
los casos las empresas y acreedores han optado por la renanciación, sin
atacar el origen de la crisis de las empresas, por cuanto las fallas observa-
das en los diferentes elementos que integran la operación de una empresa,
tanto con inuencia endógena como exógena, no fueron contrarrestadas
o advertidas, ya fuera por dicultad en consecución de capital de trabajo,
adquisición de nueva tecnología, reducción administrativa, reestructura-
1 P. L. 207/05 Senado, Exposición de Motivos.
2 P. L. 207/05 Senado, Exposición de Motivos.
GACETA DEL CONGRESO 432 Jueves 5 de octubre de 2006 Página 3
ción de deuda, revaluación, devaluación, inación, malos manejos de los
recursos, etc., concentrándose la solución siempre en la renanciación
crediticia o compra de tiempo.
Frente al equilibrio de las partes en la negociación, que siempre
debe existir en los procesos de insolvencia, por las razones coyunturales
expuestas, había sido modicado a favor del deudor en la Ley 550 de
1999. Igualmente, la Ley 550 concede a la DIAN la facultad de oponerse
a la venta de activos, por encima de la operatividad y necesidades de la
empresa, lo cual en algunos casos demora el proceso de reestructuración
empresarial innecesariamente y, en otros, dicultaba la realización de
arreglos que permitieran la recuperación de la empresa (ej. permitírsele a
la DIAN mantener medidas cautelares, a pesar de haberse celebrado).
• El proceso para resolver las objeciones establecido por la Ley 550
de 1999, ocasionó largas e inútiles dilaciones, al tenerse que decidir cada
una de las objeciones propuestas en procesos diferentes y a través de au-
diencias independientes según fuere el número de controversias.
• La Ley de Intervención económica no estableció por parte de los
nominadores la posibilidad de decretar medidas cautelares, tendientes
a salvaguardar los bienes de los empresarios, facilitando de esta forma
la enajenación de los mismos en perjuicio de los acreedores, quienes a
pesar de contar con la posibilidad de ejercer acciones judiciales, estos
mecanismos no eran efectivos como lo son las medidas precautelativas.
Los acuerdos de reestructuración bajo las formalidades de la Ley
550, no establecieron formalmente audiencias para la celebración de los
convenios, prestándose esta omisión para abusos por parte de promo-
tores, empresarios, acreedores internos y acreedores externos, según la
composición, conveniencia e intereses en discusión.
• Las exigencias y orientaciones plasmadas en el texto del proyecto en
lo que tiene que ver con el acuerdo de reorganización, ponen de presente
que los problemas empresariales requieren para su solución, en primer
lugar, de recursos y de decisiones económicas y administrativas adopta-
das directamente por los interesados, esto es, por los acreedores involu-
crados en el riesgo de la empresa, quienes son los llamados a evaluar y
negociar, con base en una información adecuada, la decisión de celebrar
un acuerdo recuperatorio o una adjudicación de los bienes del deudor, sin
dilaciones y procedimientos que lo único que conseguían era aumentar el
endeudamiento y la obsolescencia de los bienes.
Revisado el proyecto de ley, se encuentra que el mismo mantiene las
instituciones que han sido de mayor utilidad de la ley de intervención
económica e incluye nuevas reglas para los casos en los cuales la expe-
riencia ha demostrado que la reglada adoptada no es adecuada o requiere
de precisión por parte del legislador.
III. Pliego de Modicaciones Propuesto para Segundo Debate
Una vez estudiado el proyecto presentado en primer debate ante la
Comisión Tercera del Senado de la República, y consignadas la totalidad
de las propuestas que fueron consideradas, proponemos las siguientes
modicaciones al texto:
Artículo 1º. Finalidad del régimen de insolvencia.
Dentro de la obligación del Estado de estimular el desarrollo empre-
sarial, sugerimos que en el inciso primero se precise que la ley tiene
por objeto, además de la protección del crédito, promover y facilitar la
recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación
económica y fuente generadora de empleo, base del desarrollo económi-
co y social.
El artículo 1º del proyecto, quedará así:
Artículo 1º. Finalidad del régimen de insolvencia
El régimen judicial de insolvencia regulado en la presente ley, tiene
por objeto la protección del crédito y la recuperación y conservación de
la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora
de empleo, a través de los procesos de reorganización y de pago y extin-
ción, siempre bajo el criterio de agregación de valor.
El proceso de reorganización pretende a través de un acuerdo, pre-
servar empresas viables y normalizar sus relaciones comerciales y cre-
diticias, mediante su reestructuración operacional, administrativa, de
activos o pasivos.
El proceso de pago y extinción persigue la liquidación pronta y orde-
nada, buscando el aprovechamiento del patrimonio del deudor.
El régimen de insolvencia, además, propicia y protege la buena fe
en las relaciones comerciales y patrimoniales en general y sanciona las
conductas que le sean contrarias.
Artículo 5º. Facultades y atribuciones del juez.
Coincidentes con el objeto de este proyecto, en cuanto a dotar de
celeridad y transparencia al proceso, sugerimos eliminar el numeral 1,
considerando que la responsabilidad de los actores del mismo, no debe
decidirse en un incidente que debe ser resuelto por el mismo Juez del
concurso, puesto que este pleito de responsabilidad puede adquirir con-
notaciones aún más importantes que el proceso concursal, perdiéndose el
objeto del mismo y sacricándose su celeridad.
En relación con el numeral 4, sugerimos modicar la redacción del
mismo, por cuanto el término “conveniencia” resulta ambiguo para estos
efectos.
Sugerimos eliminar el numeral 5, por cuanto este resulta inconve-
niente, dado que no se requiere del mismo, por estar regulado dentro del
articulado.
Sobre el numeral 7 estimamos innecesario indicar la potestad regla-
mentaria en cabeza del Gobierno Nacional, pues esta le corresponde
ejercerla por disposición constitucional.
Debe suprimirse el numeral 8, dado que el mismo es inconstitucional
al consagrar restricción a la libre movilidad, a través del arraigo judicial,
gura que desapareció de nuestro ordenamiento jurídico con la quiebra.
Recomendamos modicar la redacción del numeral 10, teniendo en
cuenta que calicar y graduar acreencias es de competencia del juez y no
de los particulares. El promotor es un mediador informado, particular y
no tiene la calidad de auxiliar de la justicia.
El artículo 5º del proyecto, quedará así:
Artículo 5º. Facultades y atribuciones del Juez del Concurso.
Para los efectos de la presente ley, el Juez del concurso tendrá las
siguientes facultades y atribuciones, sin perjuicio de lo establecido en
otras disposiciones:
1. Solicitar u obtener, en la forma que estime conveniente, la infor-
mación que requiera para la adecuada orientación del proceso de insol-
vencia.
2. Ordenar las medidas pertinentes a proteger, custodiar y recuperar
los bienes que integran el activo patrimonial del deudor, incluyendo la
revocatoria de los actos efectuados en perjuicio de los acreedores, salvo
aquellos actos relativos a derechos de naturaleza negociable que tengan
por objeto o efecto la captación de recursos del público y que hayan
recibido una orden de transferencia aceptada por el sistema de compen-
sación y liquidación de que tratan los artículos y 10 de la Ley 964 de
2005.
3. Objetar los nombramientos o contratos hechos por el liquidador,
cuando afecten el patrimonio del deudor o los intereses de los acreedo-
res.
4. Decretar la inhabilidad hasta por veinte (20) años para ejercer el
comercio en los términos previstos en la presente ley. Los administra-
dores objeto de la inhabilidad podrán solicitar al juez del régimen de
insolvencia la disminución del tiempo de inhabilidad, cuando el deudor
haya cancelado la totalidad del pasivo externo calicado y graduado.
5. Imponer sanciones o multas, sucesivas o no, hasta de doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales, cualquiera sea el caso, a
quienes incumplan sus órdenes, la ley o los estatutos.
6. Actuar como conciliador en el curso del proceso.
7. Con base en la información presentada por el deudor en la solici-
tud, reconocer y graduar las acreencias objeto del proceso de insolven-
cia, y resolver las objeciones presentadas, cuando haya lugar a ello.
8. Decretar la sustitución, de ocio o a petición del acreedor, de los
auxiliares de la justicia, durante todo el proceso de insolvencia, con oca-
sión del incumplimiento de las funciones previstas en la ley o de las

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